Los intentos de regulación del lobbying en Colombia han sido múltiples y, desde 1995, varios legisladores han radicado proyectos de ley sin éxito en su trámite por el Congreso. En particular, el exvicepresidente Germán Vargas Lleras fue, durante su paso por las correrías del legislativo, el pionero de esta necesaria propuesta regulatoria mediante el proyecto de ley 55 de 1995. En esta última legislatura, los congresistas Andrés Felipe García (senador del Partido de la U) y Andrés David Calle (representante del Partido Liberal) radicaron en la Cámara de Representantes el PL 015C/20, el último de una larga lista de más de diez propuestas en 25 años. ¿Será esta la reglamentación definitiva?
Pues bien, no podemos abordar el problema de la ausencia de regulación sobre esta actividad, sin comprender en qué consiste el lobbying o, dicho de otro modo, el cabildeo. Un primer supuesto es que el lobbying incluye el relacionamiento de las empresas con el Estado, pero no se reduce a esta única acción. Para que las relaciones públicas se consideren un ejercicio de lobbying, es necesario que el(la) lobbista tenga la intención de transmitir los intereses y la voluntad de sus clientes a los poderes públicos y, en consecuencia, ser partícipe de la formulación de las políticas públicas.
En segundo lugar, esta es una actividad política y técnica: el objetivo último es el de persuadir, mediante los argumentos y las cifras, sobre decisiones políticas del aparato estatal. Estas últimas son regulaciones, impuestos o restricciones a cierto tipo de negocios, que deben contar con la participación democrática de los actores afectados o beneficiados. De hecho, el cabildero, o lobbista, es una persona que conoce a profundidad un determinado ecosistema de negocio. Como los legisladores y policy makers no tienen que saber de todas las implicaciones técnicas que tiene una decisión, el oficio del lobbista adquiere sentido.
Ahora bien, el lobbying no debe confundirse con algunas actividades que se le asemejan. Por ejemplo, los grupos de presión como las ONG o las comunidades religiosas también representan intereses legítimos ante el Estado, pero esa no es su actividad exclusiva. Los lobbistas se profesionalizan para brindar sus servicios a las empresas de un sector concreto del mercado, que conocen muy bien, y al que respaldan en otras actividades (como las comunicaciones). En otras oportunidades, se habla de un lobbying “público”, que es el que realizan algunas entidades del Estado, o sus titulares, sobre las decisiones que se toman en el Congreso. No obstante, esta última actividad no cabe dentro de la categoría de lobbying.
La definición a la que intentamos aproximarnos se destaca por los beneficios que el lobbying produce en materia de participación política, consagrada en la Constitución y desarrollada en algunas leyes como el reglamento del Congreso (Ley 5º de 1992), que en sus artículos 230 a 232 establece los mecanismos mediante los cuales el ciudadano puede intervenir en el estudio de proyectos de ley (a través de observaciones y audiencias públicas). Pero, nuestro artículo inició cuestionando la problemática ausencia de regulación del oficio del cabildeo en Colombia.
Lo cierto es que esta labor se ha mantenido en una suerte de anonimato en un país en el que la corrupción es titular de los medios de comunicación día tras día. Esta combinación es peligrosa y se debe, especialmente, a dos situaciones: primero, algunos de los que desarrollan el oficio asumen una actitud vergonzante y creen, por su parte, que el lobbying es una actividad económica ilegítima; y segundo, algunos funcionarios públicos ven en el Estado una oportunidad de lucrarse y, cuando sus decisiones son tan influyentes, creen tener una ventana de oportunidad para hacer un negocio. En esta última parte, las responsabilidades están distribuidas tanto en lo privado como en lo público, ya que un cabildero tiene que sentarse a negociar con argumentos y no con dinero.
¿En qué va la regulación en Colombia?
De esta última cuestión se deriva nuestra preocupación por la falta de unas reglas del juego claras. En Colombia, el primer proyecto en esta materia fue, como se dijo anteriormente, el 55 de 1995. Esta regulación clasificaba los funcionarios que podían ser contactados para la realización del lobbying, creaba un registro de cabilderos y establecía sanciones e inhabilidades sobre los cabilderos que entregaban regalos a los funcionarios públicos. En general, estas últimas disposiciones han sido un común denominador en los demás proyectos.
Posteriormente, los proyectos 44 de 1996 y 49 de 1999 replicaron el contenido de esta primera iniciativa y fueron radicados también por Vargas Lleras, respaldado por copartidarios suyos como ponentes (entre los que figura la hoy canciller Claudia Blum). La tercera iniciativa tuvo una particularidad que, de seguir el trámite del proyecto de ley que tenemos hoy en día, debería tenerse en cuenta. El proyecto de ley 49 de 1999 llegó a tercer debate en la comisión primera de la Cámara, donde fue archivado por considerarse que al ser un mecanismo de participación, debía tramitarse como una ley estatutaria.
En adelante, los proyectos 171 de 2003, 46 de 2001 y 171 de 2003, todos de autoría de Vargas Lleras y el último con ponencia suya, añadieron otros elementos a la discusión tales como la profesionalización de los cabilderos, un portal en internet para su registro y multas para las firmas de lobbying que no cumplieran con los requisitos de ley. Ni siquiera el proyecto 72 de 2003, en la época en la que el mismo Vargas Lleras era el presidente del Senado, logró su aprobación. Desde entonces, otros proyectos han sido radicados con autores de diferentes tendencias políticas como Ángel Custodio Cabrera, Simón Gaviria, Juan Manuel y Carlos Fernando Galán, David Luna y Ati Quigua.
La experiencia comparada
De cara a las discusiones en el Congreso, la experiencia de otros países es un buen insumo para la regulación del cabildeo en Colombia. En algunos países como México, no existe una disposición legal pero sí algunas reglamentaciones internas. En específico, el reglamento del Senado establece que los parlamentarios y las comisiones deben rendir informes periódicos de sus contactos con los cabilderos y las firmas que representan. De otro lado, Chile ha sido un caso más exitoso en cuanto a plasmar su regulación en la ley, creando un registro de cabilderos y estableciendo el nivel profesional del cabildeo. El caso de Estados Unidos es pragmático pues introduce la Lobby Disclosure Act (LBA) en 1995, que incluye un registro de cabilderos (definidos por ciertos requisitos) y la obligación de presentar dos informes de sus actividades financieras en el año.
A los actores que incidimos en las decisiones de política pública nos conviene que exista algún marco normativo, que pueda luego reglamentarse, para darle aún más altura a nuestro oficio. A quien no le conviene es al agente con agendas e intereses ocultos, como políticos o expolíticos que representan intereses de privados al mismo tiempo que han adelantado una carrera pública y que hacen vueltas de todo tipo, haciéndole un daño enorme a la institucionalidad, y a la reputación de este oficio… Invitamos al Congreso, a los Congresistas y al Gobierno Nacional a que de manera decidida avancemos en una reglamentación del Lobby en Colombia