Plan Nacional de Desarrollo:
Análisis de proposiciones
Entrega – Marzo 23, 2023
Linea de tiempo
Después de 3 días de discusión por parte de las comisiones económicas conjuntas, el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo (PND) fue aprobado en primer debate. De lo anterior se destaca que hoy era el plazo máximo para dicha aprobación de acuerdo a los tiempos establecidos por ley para el trámite legislativo.
De igual manera, vale la pena mencionar que la discusión de fondo se dio en este último día, en el que se pusieron a consideración el grueso de artículos sobre los fondos propuestos por el gobierno y sobre los artículos correspondientes a las facultades extraordinarias. En primer lugar se rechazó el artículo que creaba el Fondo para la Igualdad y la Equidad (Art. 266), siendo este un duro golpe para la vicepresidente Francia Márquez toda vez dicho fondo estaba dispuesto para ser administrado por el Ministerio de la Igualdad y la Equidad. En segundo lugar, se rechazaron los artículos correspondientes a las facultades extraordinarias solicitadas por el presidente de la República para: la estructuración del grupo empresarial del sector eléctrico (Art. 305); el fortalecimiento institucional en materia de seguridad digital y asuntos espaciales; la creación de la Agencia Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Art. 308); y la reorganización de los fondos cuenta administrados por entidades públicas (Art. 309). Teniendo en cuenta lo anterior, de esta manera se adelantó la aprobación del PND:
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21 DE MARZO
Artículos Aprobados
276
Artículos Eliminados
21
Artículos Pendientes
61
ARTÍCULOS APROBADOS POR SECTOR
Aeronáutico
155, 228, 316
Agricultura y Tierras
29, 38, 39,40,43,44,45,46,47,48,49,66, 173, 176,177, 178, 179, 287, 327, 328, 334
Industria creativa y propiedad intelectual
87,135,146,147,148,149
Catastro y ordenamiento territorial
16, 22, 23, 32, 33, 34, 37, 168, 311, 319, 326
Ciencia, Tecnología e Innovación
136,137, 181
Educación
97,98,99,100,103,104,106,107,310
Estructura del Estado
5, 6, 13, 25,78,81,140, 156, 157, 159, 162, 169, 171, 174, 175, 188, 192, 216, 224, 279, 295, 280, 313
Industria y Comercio
68,69,80,152, 208, 210, 227
Infraestructura
85,193, 206, 207, 222, 245, 314, 317
Laboral
59,60,61,63,64,65,94,246, 339
Medio ambiente y cambio climático
17, 18, 19, 27,41, 182, 185, 213, 215, 320
Minas y energía
184, 189, 190, 197, 198, 199, 200, 202, 330
Paz Total y equidad
7, 8, 9, 10, 12, 15, 56, 86,89,90,91,92,93, 154, 161, 163, 164, 170, 180, 242, 276, 285, 292, 293, 318, 323, 325, 329, 331, 341, 342, 350, 352, 357
Salud
122,124,127,128,129,130,131,134, 167, 348
Servicios Públicos y Saneamiento
88,151,153, 187, 201, 211, 220, 221, 333, 338, 347, 351
TIC
111,112,113,114,115,116,117,118,119,120,121
Transporte
138,139,142,143,144,145, 183, 203, 204, 219, 227, 229, 230, 232, 300, 322, 340, 344, 345, 354
Turismo
218, 247
Otros
1, 2. 3. 4. 14, 28, 51, 52, 53, 54, 55, 62,70,71,72,73,75,77,84,108,109,110, 194, 195, 196, 212, 223, 225, 233, 234, 237, 239, 240, 241, 243, 244, 254, 255, 257, 258, 259, 263, 264, 267, 268, 271, 272, 273, 275, 284, 293, 295, 296, 297, 299, 315, 324, 332, 355, 321, 335, 343, 346, 349, 353, 356
ARTÍCULOS ELIMINADOS POR SECTOR
Agricultura y Tierras
42
Catastro y ordenamiento territorial
31, 36
Medio Ambiente y cambio climático
20
Minas y Energía
186
Salud
123, 125, 126, 133,
Transporte
26, 141,
Otros
50, 76, 79, 101, 102, 166, 282, 283, 286, 290
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22 DE MARZO
Artículos Aprobados
48
Artículo Rechazado
1
Artículos Pendientes
12
ARTÍCULOS APROBADOS POR SECTOR
Agricultura y Tierras
24
Catastro y ordenamiento territorial
21, 30, 35, 251, 252, 253,
Ciencia, Tecnología e Innovación
209
Educación
337
Estructura del Estado
165, 172, 191, 200, 250
Facultades Extraordinarias
301, 302
Industria y Comercio
248
Infraestructura
214
Minas y energía
217
Paz Total y equidad
56, 158, 235, 236, 281
Salud
132, 260, 277, 298
Transporte
205, 312
Turismo
249
Otros
11, 57, 82, 83, 96, 150, 238, 256, 261, 262, 269, 270, 274, 288, 289, 291, 294
ARTÍCULO RECHAZADO POR SECTOR
Paz Total y Equidad
160
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23 DE MARZO
Artículos Aprobados
7
Artículo Rechazado
5
ARTÍCULOS APROBADOS
Facultades Extraordinarias
303, 304, 306
Fondos
95, 226, 265
Vigencias
358
ARTÍCULOS RECHAZADOS
Facultades Extraordinarias
305, 308, 307, 309
Fondos
266
Finalmente, la aprobación en primer debate sin mayores modificaciones supone una primera victoria para el gobierno de Gustavo Petro que ahora tendrá que entrar en una nueva fase de negociación de cara al segundo debate, en el cual tendrán que revisar con los distintos actores políticos más de 4.000 proposiciones que quedaron vigentes para ser discutidas.
Entrega – Marzo 15, 2023
Introducción
Las últimas tres semanas en el legislativo han sido de audiencias públicas y citaciones a funcionarios para hablar sobre el Plan Nacional de Desarrollo (PND). La ponencia para primer debate pronto estará lista y se votará máximo hasta el 22 de marzo, que es la fecha límite que tiene el Congreso para tramitarlo en esta instancia. Aunque hay consensos en algunos puntos, otros no dejan de causar controversia, como el de las facultades extraordinarias que está solicitando el Presidente. Este tipo de diferencias son las que han pulido en las reuniones de los ponentes y coordinadores ponentes con el Ministerio de Hacienda durante los últimos días.
Conscientes de la relevancia que tiene esta discusión para el proyecto de desarrollo económico y social del país en los próximos años, desde ORZA preparamos el siguiente documento, que consta de dos partes: en la primera, se exploran las principales prioridades del Gobierno en el PND, los puntos que más generan controversia y la correlación de fuerzas políticas alrededor de su discusión. En la segunda, se hace un análisis cuantitativo de las proposiciones que se han presentado.
Análisis
Las prioridades del Gobierno
El PND, como hoja de ruta en materia de políticas del Gobierno, requiere de un plan de inversión que garantice tanto el equilibrio presupuestal y fiscal de la propuesta, como su operatividad. En otras palabras, que respete el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este instrumento se conoce como el Plan Plurianual de Inversiones (PPI), en el que además el Gobierno prioriza los proyectos estratégicos y sus respectivas asignaciones presupuestales. Teniendo en cuenta tanto el PPI como la propuesta de articulado, se identificaron las siguientes líneas de inversión como las más relevantes de cada eje:
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Eje
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Pto. (billones)
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Principales líneas de inversión
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|---|---|---|
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Ordenamiento territorial en torno al agua
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28
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Seguridad humana y justicia social
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744,2
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Derecho humano a la alimentación
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47,4
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Transformación productiva, internacionalización y acción climática
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114, 3
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Convergencia regional
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136,5
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Paz
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50,4
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Estabilidad macroeconómica
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83,9
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Como se verá más adelante, llama la atención que la mayor proporción de proposiciones apuntan a adicionar al Plan Plurianual de Inversiones (PPI) nuevos proyectos estratégicos y, además, la mayoría provienen de la Cámara de Representantes. Al final, son los congresistas con fuertes enclaves regionales quienes más interés muestran en proyectos de las regiones que representan.
Sin embargo, el reto que tienen estas propuestas es pasar el visto bueno del Ministerio de Hacienda. En la reforma tributaria y en el Presupuesto General de la Nación, José Antonio Ocampo ha tenido una fuerte incidencia en la discusión, pues Hacienda debe garantizar que los cambios en los proyectos estratégicos mantengan el equilibrio fiscal del PND. Es por esto que la gran mayoría de proposiciones en este frente van a ser negadas.
Los puntos controversiales
Cambio de Ministerio de la Policía (Art. 50)
Ya se confirmó que será eliminado en la ponencia, pues establecía que se haría una reforma institucional a la Policía Nacional a través de los ministerios de Defensa Nacional, del Interior y de Justicia.
Facultades extraordinarias (Art. 298)
El Gobierno propone la asignación de 14 facultades extraordinarias para el presidente Petro, muchas más de las que solicitó Iván Duque en su PND (8) y Juan Manuel Santos en su segundo periodo (6). En este caso, Petro las solicita, principalmente, para hacer modificaciones en entidades, crear nuevas, hacer las modificaciones presupuestales que se requieran, establecer los instrumentos que se necesiten para las políticas de reindustrialización y crear sistemas de transferencias, así como modificar programas existentes. Lo más probable es que las facultades se vean sustancialmente reducidas.
Aranceles Inteligentes (Art. 210)
La discusión sobre la política arancelaria que propone el PND está abierta. La tensión entre una política comercial más intervencionista o una más orientada a la apertura es el fondo del debate de este artículo. El artículo le pega directamente al comercio con países con los que Colombia no tiene tratados de libre comercio, como Rusia, India, Japón y China.
Transición energética (Art. 188)
Es un asunto que ha causado dudas en el articulado debido a la ausencia de una meta de años de transición. Pero también, porque el artículo 188 plantea la creación de un impuesto del 6% sobre las ventas brutas de las plantas de energía, lo que se ha interpretado como un desestímulo para la transición.
Actualización catastral (Art. 36)
El Artículo 36 plantea una actualización de los avalúos catastrales de todos los inmuebles del país durante el año 2023, lo que implicará un incremento del impuesto predial en los inmuebles que cubra la actualización. Aunque esta es una tarea clave para concretar la reforma rural y fortalecer la autonomía fiscal de los entes territoriales, no deja de ser una discusión álgida luego de la reciente reforma tributaria y los vientos de desaceleración económica que soplan en el país.
La correlación de fuerzas
Los puntos controversiales del Plan Nacional de Desarrollo son el centro de las conversaciones que han tenido los ponentes y coordinadores con el Ministerio de Hacienda, pero la discusión en torno al PND también es una negociación sobre intereses políticos, pues los partidos que coopten el debate, a través de los ponentes y coordinadores del proyecto, tienen más chance de insertar sus agendas con éxito en la interlocución con el Gobierno.
Como indica la gráfica, es claro que quienes más influencia tienen en la discusión del Plan son los congresistas que pertenecen a la colectividades de la coalición de Gobierno. Aunque los partidos con las bancadas más grandes del Congreso tienen cada uno cuatro coordinadores, el Partido Liberal y el Conservador tienen mayor rango de acción al contar con más cantidad de ponentes, lo que les abre la oportunidad de crear coaliciones defensoras frente a determinados temas y tener mayores posibilidades de insertarlos en el Plan. Como ha sucedido con otros proyectos del Gobierno, la agenda avanza, pero siempre a costa de negociar con dos de los tres partidos más grandes del legislativo.
Estas concesiones no son casuales y por el contrario, son producto de acuerdos con el Gobierno que le permiten tener gobernabilidad en otros escenarios de política, como la negociación paralela de las reformas sociales. El Plan es un tipo de discusión política y legislativa que se presta precisamente para la construcción de acuerdos. Al tener el Presidente la posibilidad de expedir el PND por decreto, se reducen los incentivos de los congresistas de oponerse a este tipo de iniciativas y aumenta su disposición a negociar para lograr insertar sus intereses, especialmente regionales, en el Plan.
Análisis cuantitativo
Desde el pasado 16 de febrero, las comisiones económicas habilitaron la recepción de proposiciones al Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que el 21 de febrero se hizo la presentación del proyecto por parte de los altos funcionarios del gobierno en el Congreso de la República. Posterior a su presentación, se han adelantado, desde el 22 de febrero, una serie de reuniones entre los coordinadores y ponentes con funcionarios del Ministerio de Hacienda y demás entidades interesadas como el Departamento Nacional de Planeación para la construcción de la ponencia para primer debate.
Entre las labores que han adelantado en las oficinas del Ministerio de Hacienda se encuentra la revisión de las cerca de 3000 proposiciones que presentaron los congresistas hasta el pasado 10 de marzo. Para efectos prácticos se tendrán en cuenta las proposiciones presentadas hasta el 6 de marzo, las cuales suman un total de 1571 proposiciones:
De las proposiciones tenidas en cuenta, se identificaron 233 artículos de los 300* del texto presentado al Congreso de la República, así como el Plan Plurianual de Inversiones y las Bases del Plan Nacional de Desarrollo. De lo anterior, vale la pena mencionar que el 10,5% de las proposiciones presentadas son modificaciones al PPI; 0,8% a las bases; 56,4% al articulado y 32,2% son propuestas de artículos nuevos.
Gráfico 1. Tipo de proposiciones presentadas por eje y partido:
Artículos sin proposiciones: 1, 6, 19, 25, 35, 44, 45, 46, 47, 67, 72, 74, 84, 107, 108, 109, 116, 120, 122, 131, 134, 148, 152, 175, 177, 180, 194, 195, 196, 201, 202, 204, 207, 212, 217, 219, 220, 223, 225, 232, 236, 237, 239, 243, 245, 247, 252, 253, 254, 257, 258, 259, 262, 264, 267, 268, 270, 272, 273, 275, 278, 282, 283, 285, 288, 297 y 299.
Por su parte, si se tienen en cuenta los ejes temáticos presentados por el Gobierno en las bases del PND y en su articulado, se observa que las proposiciones radicadas se dividen de la siguiente manera: Seguridad Humana (685), Convergencia Regional (214), Transformación productiva (206), Ordenamiento Territorial (178), Parte General (127), Estabilidad Macroeconómica (123) y Derecho Humano a la Alimentación (38). De lo anterior, se debe tener en cuenta que las colectividades que mayor número de proposiciones presentaron a cada uno de los ejes fueron:
- Seguridad Humana: Alianza Verde (210 proposiciones)
- Convergencia Regional: Alianza Verde (53 proposiciones)
- Transformación productiva: Pacto Histórico (54 proposiciones)
- Ordenamiento Territorial: Alianza Verde (40 proposiciones)
- Estabilidad Macroeconómica: Alianza Verde (40 Proposiciones)
- Derecho Humano a la alimentación: Partido Liberal (11 proposiciones)
En cuanto al tipo de proposiciones presentadas se observa la siguiente distribución: modificatoria (587), artículos nuevos (506), aditiva (346) y eliminación (132). De estas, se destaca que el Pacto Histórico fue el partido que mayor número de proposiciones de modificación y de artículos nuevos presentó, con 177 y 142, respectivamente. Por su parte, vale la pena resaltar que los partidos de la coalición de Gobierno; Liberal y Alianza Verde fueron los que mayor número de proposiciones de eliminación radicaron con, 45 y 37 que representan el 34% y 28%, respectivamente. Los artículos con mayor número de proposiciones de eliminación son:
- Art. 141. Protección de la vida y la integridad personal – Infracciones SOAT (8 proposiciones).
- Art. 42. Modificación artículo 36 del Decreto Ley 902 de 2017 – titulación de tierras (7 proposiciones).
- Art. 13. Adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio (6 proposiciones).
- Art. 298. Facultades extraordinarias Presidente de la República (6 proposiciones).
- Art. 20. Modificación artículo 5 de la Ley 99 de 1993 – Política de protección y bienestar animal (5 proposiciones).
- Art. 50. Arquitectura institucional Policía (5 proposiciones).
- Art. 160. Facultades extraordinarias reclusión y resocialización población indígena (5 proposiciones)
Gráfica 2. Proposiciones presentadas por partido
Como se observó anteriormente los integrantes del partido Alianza Verde fueron quienes presentaron el mayor número de proposiciones con un total de 421, que representan el 26.8% del total (Gráfica 2). En este sentido, dicha colectividad presentó el mayor número de proposiciones en los siguientes sectores (Ver gráfica 3):
- Infraestructura (29.8%).
- Paz Total y equidad (29.8%).
- Estructura del Estado y planeación (35%).
Gráfica 3. Proposiciones presentadas por sector y partido:
Llama la atención el gran número de proposiciones presentadas por los congresistas del Pacto Histórico en materia de educación: en total 44 proposiciones de las 114 que se radicaron. Si bien la reforma a la educación es una de las banderas del presidente Petro, se debe tener en cuenta que fue Alejandro Gaviria quien estuvo al frente de la cartera ministerial en las primeras presentaciones sobre lo propuesto en materia educativa, es por ello que podría tratarse de una especie de revancha en contra del exministro. En este mismo sentido, desde el Pacto Histórico se presentaron la mayoría de proposiciones de modificación y de artículos nuevos
Las proposiciones presentadas para el sector infraestructura son en su gran mayoría modificaciones y adiciones al Plan Plurianual de Inversiones que buscan priorizar proyectos de infraestructura regionales. En este sentido, de las 211 proposiciones, el 69% (147) corresponden a modificaciones al PPI, de las cuales 71% (105) fueron presentadas por representantes a la Cámara.
Si bien la labor legislativa de los representantes a la Cámara se centra en tramitar los intereses de las circunscripciones a las que pertenecen, gran parte de las proposiciones presentadas responden a la visión del Gobierno nacional en la que predomina una visión de progreso socioeconómico con enfoque territorial. No obstante, podría considerarse que el mismo trámite del proyecto se presta para que haya un mayor protagonismo de la Cámara de Representantes en los primeros debates, por lo que podría invertirse el porcentaje de proposiciones presentadas entre ambas cámaras a medida que se avance en la discusión del mismo.
Tal y como se observa en la gráfica 3, desde la Cámara se presentaron el 70.5% de las proporciones (1108), mientras que el 29.5% restante fueron presentadas por los integrantes del Senado de la República (463).
Gráfica 4 Proposiciones presentadas por eje y corporación
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