Los colombianos ponemos poca atención al proceso de aprobación del presupuesto general de la nación, evento que se realiza todos los años durante los mismos periodos y que garantiza los recursos de inversión y gasto para la vigencia fiscal del año siguiente.
Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP en adelante), en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación (DNP), elabora y somete a la aprobación del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES)- previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) y antes del 15 de junio- el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación para el próximo año. El Gobierno nacional, por conducto del MHCP, presenta a las comisiones económicas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el MFMP, el cual es estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
El Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Hacienda, somete a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación, dentro de los diez (10) primeros días de las sesiones ordinarias de ese cuerpo legislativo. De acuerdo con el artículo 347 de la Constitución Política de Colombia.
En un contexto sanitario que ha desnudado las falencias estructurales de la mayoría de los países del mundo, incluyendo a Colombia, esta semana comienzan las audiencias públicas relacionadas con el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación (PGN). Alrededor de un escenario aún incierto y una economía golpeada por el desempleo, el límite del sistema de salud y las improvisadas inversiones que ha traído consigo la pandemia del Covid-19, el Congreso de la República debe analizar con detenimiento cómo quedará estructurado el presupuesto para el 2021, en aras de poder responder a las necesidades planteadas por la crisis actual.
Trescientos catorce billones de pesos (314 billones) es el monto con el que cuenta Colombia para continuar su plan de crecimiento y recuperación en el 2021. Esta cifra supera en un 19,2% al presupuesto de 2020 (16 por ciento en términos reales). Los recursos destinados a la deuda serán cercanos a los 76 billones de pesos y su crecimiento frente al monto actual es del 41,6% anual. Frente a este panorama al Gobierno nacional le toca hacer un enorme esfuerzo para conseguir los recursos que le permitan cumplir con sus objetivos. Así las cosas, un aumento en el volumen de la deuda y una reforma tributaria son, entre otras, las salidas posibles.
El Presupuesto General de la Nación (PGN) se compone del conjunto de los ingresos del Gobierno Nacional Central (GNC) y los Establecimientos Públicos (EP) del orden nacional. El presupuesto de gastos está conformado por funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. Se trata del instrumento de manejo financiero más importante de la política fiscal nacional, donde se programa y registra el gasto público y su forma de financiación. Además, se establecen las reglas para su ejecución.
De acuerdo con la normatividad en esta materia, antes del 25 de septiembre, las comisiones económicas decidirán en primer debate sobre la aprobación del proyecto; y a partir del 1º de octubre de cada año se dará inició a la discusión del proyecto de ley en plenarias de Cámara y Senado. Finalmente, antes de la medianoche del 20 de octubre, las cámaras del Congreso de la República deben decidir en segundo debate sobre la aprobación de la Ley de PGN.
Estructurado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y aprobado para ser entregado al Senado por el Ministerio de Hacienda, el Presupuesto General de la Nación corresponde a la exposición de motivos donde se justifica el monto, composición y distribución del presupuesto presentado, así como las decisiones de política económica y los supuestos macroeconómicos en las que se sustenta.
Está estructurado por:
El Presupuesto de Rentas, que contiene la estimación de los ingresos corrientes; de las contribuciones parafiscales administradas por un órgano del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, que incluye las apropiaciones para la rama judicial, legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil- que incluye el Consejo Nacional Electoral- los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional. Distingue entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión. Los gastos de inversión son clasificados en programas y subprogramas.
El documento a través del cual se presenta el Presupuesto General de la Nación, finaliza con disposiciones generales, en las que se establecen las normas tendientes a asegurar su correcta ejecución, las cuales regirán únicamente para el año fiscal que corresponde.
Así será la distribución para 2021
El monto total del presupuesto para 2021, sin servicio de deuda, se mantendrá en un nivel similar al de la vigencia fiscal actual, cerca del 21% del PIB. En palabras del ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, el nuevo proyecto “muestra el notable esfuerzo que hará la administración para compensar la caída que se prevé en el PIB real del año que transcurre, estimada en –5,5%”.
De los 314 billones de pesos que contempla el Presupuesto General de la Nación, 53,1 billones corresponden a inversión y 185 billones a funcionamiento. Esto representa un incremento de 13,5% respecto al presupuesto de 2020.
Para manejar el servicio de la deuda, se incluirán apropiaciones por 75,9 billones de pesos. De esta suma, 41,3 billones (3,6%) corresponden a amortizaciones y pago de obligaciones (Sentencias, salud y otros) y 34,6 billones a intereses, comisiones y otros conceptos, como aportes al Fondo de Contingencias (3,1%).
Según el proyecto, el presupuesto le asigna el mayor monto al segmento de Inclusión Social y Reconciliación; el 25,2% de los recursos destinados a inversión. Aquí se incluyen los pagos por los programas sociales como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y compensación del IVA. En segundo lugar, se ubica el sector de Transporte, con 9,6 billones de pesos.
En este orden de ideas, siguen Hacienda con 5,37 billones, Minas y Energía con 4,5 billones y Educación con 3,9 billones de pesos. El sector de Salud tendría una inversión de 745.000 millones de pesos, según reza el documento.
Durante la presentación del proyecto de ley, el Gobierno nacional advirtió un crecimiento considerable en el endeudamiento público, justificada en la falta de recursos generada por la pandemia. Se habla de una financiación con mayores ingresos tributarios y ventas de activos, los detalles para lograr la liquidez que el país necesita para continuar se irán asomando los próximos días.
En las últimas horas, un grupo de congresistas de oposición radicó una carta en las comisiones económicas para que la discusión entre los ponentes del proyecto sea pública y se realice en el Capitolio con trasmisión en vivo. Por lo general, este proceso está acompañado de una opacidad que genera un sinnúmero de cuestionamientos. De otro lado, la academia ha mostrado como en el proceso de aprobación del presupuesto queda evidenciado el interés de algunos legisladores de captar rentas específicas para sus regiones. Pese a las constantes reformas al procedimiento contenido en la Ley Orgánica de Presupuesto, estos debates y votaciones siguen estando bajo la lupa de muchos como uno de los momentos clave de la legislatura.
La complejidad política para aprobar los presupuestos es gigantesca. Por un lado, los ministros de las carteras buscan recursos a través de los congresistas para que sus políticas sean exitosas y lleguen a más colombianos, luego existe lobby al interior del ejecutivo para darle de los recursos limitados, a unos y otros ministerios. Adicionalmente, los Ministros utilizan su condición regional, para a través de las bancadas regionales conseguir sean destinados más recursos a una u otra región del país. Por último, los congresistas mismos ante sus electores (constituency) regionales, o sectoriales buscan favorecer con mayor asignación presupuestal uno u otro sector, esto sin contar los ya inexistentes cupos indicativos que fueron tan problemáticos en el pasado.
Se trata de un proceso dispendioso y complejo en el que el Gobierno nacional se debate en una constante negociación entre sus mismos integrantes y los congresistas, a fin de obtener el mejor y más conveniente resultado final para todos. Y es que, a pesar de que el Presupuesto General de la Nación es el instrumento financiero más importante del país, en torno a él la ciudadanía no manifiesta mayor interés; por el contrario, ignora el detalle de lo que sucede con el proceso de aprobación y el destino del dinero que sale- en buena parte- de los impuestos pagados por ella misma.