Este informe presenta un balance político y cuantitativo del Congreso de la República durante el cuatrienio 2022-2026, con énfasis en la efectividad legislativa, la congestión del trámite, el control político, la reconfiguración de las bancadas y las condiciones de gobernabilidad que heredará el próximo Congreso.
FROM THE EXHAUSTION OF LEGISLATIVE GOVERNABILITY TO CONGRESS IN ELECTORAL MODE
Introductory Political Analysis the exhaustion of legislative governance
The 2022-2026 four-year term shows a curve of progressive depletion of legislative governability. The government began with a broad coalition, composed of the Historic Pact, green, liberal, and conservative sectors, the U party, and other forces that allowed it to approve a substantive part of its initial agenda. However, that majority did not manage to transform itself into a stable architecture of power. As social reforms progressed, especially the health reform, the coalition fractured, and the Executive shifted from negotiating with parties to negotiating with factions.
El resultado fue una caída sostenida de la efectividad legislativa del Gobierno. En la primera legislatura, el Ejecutivo logró convertir en ley 27 de 43 proyectos radicados, con una tasa de aprobación de 62,8 %. En la segunda, el rendimiento cayó a 45,5 %, con 10 leyes aprobadas de 22 iniciativas radicadas. En la tercera, la tasa bajó a 29,6 %, con 8 leyes de 27 proyectos. En la cuarta, el deterioro se profundizó: de 28 proyectos radicados por el Ejecutivo, apenas 6 se convirtieron en ley, para una tasa de 21,4 %. La caída no responde a una ausencia de iniciativa gubernamental, sino a una pérdida progresiva de capacidad para construir mayorías, ordenar prioridades y convertir agenda en resultados legislativos.
ÉXITO PRESIDENCIAL POR LEGISLATURA
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
Esta trayectoria contrasta con experiencias previas. Juan Manuel Santos alcanzó picos de alta efectividad legislativa, especialmente en su primer gobierno, cuando llegó a convertir en ley 43 de 53 proyectos radicados en la legislatura 2011-2012 y 37 de 47 en la legislatura 2012-2013. Iván Duque, aunque gobernó con un Congreso fragmentado y en medio de crisis políticas, de salud y sociales, mantuvo niveles intermedios de aprobación. Petro, en cambio, muestra una curva descendente durante todo el cuatrienio: empezó con una coalición amplia y una tasa alta de conversión, pero cerró con una gobernabilidad intermitente, dependiente de acuerdos parciales, apelaciones, mensajes de urgencia y presión plebiscitaria.
The fundamental difference is not just procedural. Santos had a coalition designed to process a government agenda and, subsequently, an exceptional architecture to accelerate the regulatory implementation of the Peace Accord. Petro had a broad initial coalition, but it was heterogeneous, built more on incentives for power sharing than on robust programmatic agreements. When the agenda moved from initial projects to social reforms, that coalition ceased to be functional.
En ese contexto, el Gobierno intentó sostener su agenda mediante tres estrategias: negociación con facciones internas de partidos tradicionales, presión plebiscitaria y uso intensivo de herramientas procedimentales de la Ley 5 de 1992, que es el reglamento interno del Congreso y define las reglas del trámite legislativo, el funcionamiento de las comisiones y plenarias, las citaciones, apelaciones, votaciones y tiempos de discusión. Las apelaciones a archivos de proyectos, los mensajes de urgencia y la amenaza de consulta popular dejaron de ser instrumentos excepcionales y se convirtieron en parte de la caja de herramientas de una gobernabilidad en deterioro.
En síntesis, el Congreso no bloqueó completamente al Gobierno, pero sí obligó a moderar, fragmentar o aplazar su agenda. La gobernabilidad legislativa no desapareció, pero se volvió más costosa, más inestable y más dependiente de cálculos electorales.
Fuente: X – Cámara de Representantes
Congress in numbers: accumulation, congestion, and low normative conversion
ÉXITO LEGISLATIVO GENERAL POR LEGISLATURA
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
El balance cuantitativo del cuatrienio muestra una brecha persistente entre radicación y aprobación. El Congreso fue altamente activo en presentación de iniciativas, pero tuvo una baja capacidad de convertir esa actividad en producción normativa efectiva. La legislatura 2025-2026 confirma esa tendencia: se radicaron 795 proyectos, de los cuales apenas 11 se convirtieron en ley de la República. Otros 623 terminaron archivados y 161 permanecen en trámite, por lo que pasarán al Congreso 2026-2030.
La comparación por legislatura muestra que el problema no es solo coyuntural, sino una tendencia de deterioro progresivo en la conversión normativa del Congreso durante el cuatrienio. En 2022-2023 se radicaron 644 proyectos, de los cuales 117 se convirtieron en ley y 527 terminaron archivados. En 2023-2024 el volumen aumentó a 665 proyectos, con 116 leyes aprobadas y 549 archivadas, una proporción relativamente estable frente al año anterior. El quiebre se produce en 2024-2025: aunque se alcanzó el punto más alto de radicación, con 907 proyectos, solo 100 llegaron a ser ley y 807 fueron archivados. La caída se profundizó en 2025-2026, cuando de 795 proyectos radicados apenas 11 culminaron exitosamente, 623 fueron archivados y 161 quedaron en trámite para el siguiente Congreso.
En términos porcentuales, la tasa general de aprobación pasó de 18,2 % en 2022-2023 a 17,4 % en 2023-2024.
Luego cayó a 11,0 % en 2024-2025 y se desplomó a 1,4 % en 2025-2026. Al mismo tiempo, el peso de los proyectos archivados se mantuvo alto durante todo el cuatrienio: 81,8 % en 2022-2023, 82,6 % en 2023-2024, 89,0 % en 2024-2025 y 78,4 % en 2025-2026. La diferencia del último año es que, además de los archivados, una parte de la agenda (161 proyectos, equivalentes al 20,3 % de lo radicado) no se cerró y pasará al nuevo Congreso.
Más que una simple reducción de productividad, la gráfica muestra el cierre de la ventana legislativa. El Congreso mantuvo una alta iniciativa, pero perdió de forma acelerada capacidad de cierre. En los dos primeros años, la relación entre radicación y aprobación se mantuvo relativamente estable; en los dos últimos, la acumulación, el calendario electoral y la fragmentación de las mayorías redujeron la posibilidad de convertir proyectos en leyes. El resultado no fue solo archivo masivo, sino también traslado de carga legislativa al periodo 2026-2030.
Esta distribución confirma que el cuello de botella no estuvo únicamente en la radicación, sino en la capacidad de evacuar proyectos hacia las etapas finales del trámite. La acumulación de iniciativas en curso y la baja conversión normativa muestran un Congreso con dificultades para filtrar, priorizar y cerrar proyectos. En un contexto de alta fragmentación, la radicación siguió funcionando como herramienta de posicionamiento político, visibilidad regional o agenda sectorial, pero cada vez menos como garantía de producción normativa efectiva.
El resultado es una pérdida significativa de agenda legislativa. En la práctica, buena parte del trabajo de radicación, ponencia, discusión y aprobación parcial terminó sin efectos normativos. Esto es especialmente relevante en una legislatura atravesada por el calendario electoral, la fragmentación de las bancadas y la pérdida de capacidad del Gobierno para ordenar prioridades. En un Congreso en modo electoral, los incentivos para aprobar proyectos de alto costo político disminuyen, mientras aumentan las iniciativas de posicionamiento, visibilidad regional o cálculo individual.
Por comisiones, la acumulación tiene un patrón político claro. La Comisión Primera concentra los proyectos de mayor densidad institucional: actos legislativos, leyes estatutarias, justicia, derechos fundamentales y estructura del Estado. La Comisión Sexta opera como nodo crítico de transporte, infraestructura, educación, comunicaciones y TIC. La Comisión Séptima fue el epicentro del desgaste político del cuatrienio, por el trámite de las reformas sociales: salud, pensiones y laboral. La Comisión Quinta, por su parte, concentró buena parte de la agenda ambiental, minero-energética y agropecuaria.
El cierre del cuatrienio también evidenció una caída en la agilidad administrativa posterior al trámite legislativo. La eficacia no termina cuando el Congreso aprueba un texto. También depende de la capacidad del Ejecutivo para sancionar oportunamente las leyes, habilitar su entrada en vigor y evitar que la producción normativa quede represada en la etapa final. En ese sentido, el cuatrienio no solo mostró congestión legislativa, sino también pérdida de velocidad administrativa en el cierre del ciclo normativo.
PROYECTOS POR ETAPA DE DEBATE
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
This distribution confirms that the bottleneck was not solely in the radiation, but in the capacity to transfer projects to the final stages of processing. The backlog in the first debate shows a Congress with low capacity to filter and prioritize; the backlog of inherited projects in the second, third, and fourth debates shows an additional difficulty: even initiatives that managed to advance did not necessarily find political conditions, legislative timing, or sufficient majorities to complete their process.
El resultado es una pérdida masiva de agenda legislativa. En la práctica, buena parte del trabajo de radicación, ponencia, discusión y aprobación parcial terminó sin efectos normativos. Esto es especialmente relevante en una legislatura atravesada por el calendario electoral, la fragmentación de las bancadas y la pérdida de capacidad del Gobierno para ordenar prioridades.
En un Congreso en modo electoral, los incentivos para aprobar proyectos de alto costo político disminuyen, mientras aumentan las iniciativas de posicionamiento, visibilidad regional o cálculo individual. Por comisiones, la acumulación tiene un patrón político claro. La Comisión Primera concentra los proyectos de mayor densidad institucional: actos legislativos, leyes estatutarias, justicia, derechos fundamentales y estructura del Estado. La Comisión Sexta opera como nodo crítico de transporte, infraestructura, educación, comunicaciones y TIC. La Comisión Séptima fue el epicentro del desgaste político del cuatrienio, por el trámite de las reformas sociales: salud, pensiones y laboral. Y, la Comisión Quinta, por su parte, concentró buena parte de la agenda ambiental, minero-energética y agropecuaria.
El resultado es una pérdida masiva de agenda legislativa. En la práctica, buena parte del trabajo de radicación, ponencia, discusión y aprobación parcial terminó sin efectos normativos. Esto es especialmente relevante en una legislatura atravesada por el calendario electoral, la fragmentación de las bancadas y la pérdida de capacidad del Gobierno para ordenar prioridades. En un Congreso en modo electoral, los incentivos para aprobar proyectos de alto costo político disminuyen, mientras aumentan las iniciativas de posicionamiento, visibilidad regional o cálculo individual. Por comisiones, la acumulación tiene un patrón político claro.
La Comisión Primera concentra los proyectos de mayor densidad institucional: actos legislativos, leyes estatutarias, justicia, derechos fundamentales y estructura del Estado. La Comisión Sexta opera como nodo crítico de transporte, infraestructura, educación, comunicaciones y TIC. La Comisión Séptima fue el epicentro del desgaste político del cuatrienio, por el trámite de las reformas sociales: salud, pensiones y laboral. Y, la Comisión Quinta, por su parte, concentró buena parte de la agenda ambiental, minero-energética y agropecuaria.
El cierre del cuatrienio también evidenció una caída en la agilidad administrativa, posterior al trámite legislativo. La eficacia no termina cuando el Congreso aprueba un texto. También depende de la capacidad del Ejecutivo para sancionar oportunamente las leyes, habilitar su entrada en vigor y evitar que la producción normativa quede represada en la etapa final. En ese sentido, el cuatrienio no solo mostró congestión legislativa, sino también pérdida de velocidad administrativa en el cierre del ciclo normativo.
El cierre del cuatrienio dejó tres saldos simultáneos: baja conversión normativa, archivo masivo y traslado de agenda al nuevo Congreso. En la legislatura 2025-2026, 623 de 795 proyectos terminaron archivados y apenas 11 llegaron a ser ley. A la vez, 161 proyectos quedaron en trámite y pasarán al Congreso 2026-2030. Esto significa que el nuevo Congreso no solo recibirá una correlación política distinta, sino también una carga legislativa heredada que puede competir con las prioridades del próximo gobierno.
Legislative success: Authors, speakers, and parties with the greatest capacity for processing
CONGRESISTAS CON MAYOR ÉXITO LEGISLATIVO COMO AUTORES DE PROYECTOS DE LEY
In a Congress with high bill introduction rates and low regulatory conversion, individual legislative success gained greater relevance. It is not enough to introduce bills: true legislative capacity lies in getting initiatives to pass committees, plenary sessions, conciliation committees, and to receive presidential sanction. Therefore, success can be measured from two complementary angles: authorship and reporting.
Authorship demonstrates a congressman's ability to turn their own initiative into law. Alfredo Deluque and Fabián Díaz stand out in this ranking, with 11 laws as authors, followed by Angélica Lozano, Lorena Ríos, and Nadya Blel, with 10. In a context of low legislative productivity, these results suggest negotiation skills, persistence in the process, and the ability to build consensus around viable projects.
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
The report, for its part, shows another form of legislative power. It's not just about presenting bills, but about guiding them through the process, coordinating texts, negotiating amendments, and managing discussion times. Juan Camilo Londoño, Norma Hurtado, and Soledad Tamayo lead in this indicator, each with 12 laws as rapporteurs. They are followed by Marelen Castillo, Erika Sánchez, Germán Rozo, Gloria Flórez, José Luis Pérez, Víctor Manuel Salcedo, and other congress members with a high capacity for procedural leadership.
The case of Iván Cepeda allows for a nuanced reading of this. His legislative career shows high exposure, with 224 bills introduced between 2010 and 2026, but few regulatory closures compared to the volume of initiatives. His best period is concentrated between 2022 and 2026, when, as part of the government coalition, he managed to have 5 laws approved. This confirms a common trend among other congressional leaders: formal effectiveness increases when there is proximity to government majorities or coalitions capable of supporting the legislative process. However, Cepeda's legislative impact was not limited to turning his own projects into law. His successful initiatives have been mainly associated with agendas concerning peace, victims, historical memory, human rights, and the recognition of political subjects, where he managed to articulate broader consensus.
Instead, his projects with greater transformative ambition or structural reform of the State faced greater difficulties in closing. Therefore, his legislative weight must be read in a double dimension: low relative conversion compared to the number of projects filed, but high capacity for agenda setting, political control, public positioning, and articulation around programmatic causes.
CONGRESISTAS CON MAYOR ÉXITO LEGISLATIVO COMO PONENTES DE PROYECTOS DE LEY
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
Methodological Note: This graph sums up congress members' participations as authors or sponsors of successful projects. It does not mean that each party has approved that number of unique laws, but rather that their congress members have accumulated successful participations as authors or sponsors.
ÉXITO LEGISLATIVO POR PARTIDO
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
The reading per game confirms that legislative success was not a monopoly of the ruling party. The Conservative Party, the Historic Pact, the Liberal Party, the Green Alliance, and the Party of the U concentrated a good part of the successful participations as authors or rapporteurs. This shows that, even in a period marked by confrontation between the Executive and Congress, the traditional parties and the swing blocs retained their ability to process, lead, and negotiate.
Fuente: x – Senado de la República
Political control Success as visibility, cost, and information
Political oversight was one of Congress's most active functions during the four-year term. Its success should not be measured solely by the approval of no-confidence motions or the removal of officials, but by its capacity to introduce topics, produce information, raise reputational costs, and pressure subsequent decisions by the Executive.
MECANISMOS DE CONTROL POLÍTICO, MOCIÓN DE CENSURA Y AUDIENCIAS PÚBLICAS
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
En este informe se distingue entre eventos únicos, debates de control político y menciones de entidad.
Los eventos únicos corresponden a espacios legislativos distintos, como debates de control político, audiencias públicas, mociones de censura, mesas técnicas u otros mecanismos.
Las menciones de entidad, en cambio, registran cada aparición de una cartera o entidad citada. Por eso, una comisión se analiza mejor a partir de eventos únicos, mientras que una entidad puede analizarse por número de menciones o por número de espacios distintos en los que apareció.
During the four-year term, Congress did not limit itself to formal debates. It also used public hearings and no-confidence votes as mechanisms to highlight sectoral conflicts, demand information, and pressure the Executive for responses. The database records 209 political oversight mechanisms, 306 public hearings, and 13 no-confidence votes. This distribution shows that the oversight function was broader than direct confrontation with ministers. It also served as a space for public deliberation, the production of technical information, and political positioning.
Methodological Note: The political oversight data used in this section was compiled by ORZA through the processing and analysis of 8,126 gazettes submitted by the 14 secretariats of the permanent constitutional commissions of Congress and the two plenary secretariats. This database allows for the identification of mechanisms such as oversight debates, public hearings, no-confidence votes, and other legislative oversight spaces. To avoid duplication, the analysis distinguishes between unique events and entity mentions: unique events correspond to distinct legislative spaces, while mentions record each appearance of a cited entity within those spaces. Therefore, the same hearing or debate can be counted as a single event but generate multiple mentions if it involves different ministries, superintendencies, or state agencies.
During the four-year term, Congress did not limit itself to formal debates. It also used public hearings and no-confidence votes as mechanisms to highlight sectoral conflicts, demand information, and pressure the Executive for responses. The database records 209 political oversight mechanisms, 306 public hearings, and 13 no-confidence votes. This distribution shows that the oversight function was broader than direct confrontation with ministers. It also served as a space for public deliberation, the production of technical information, and political positioning.
The ranking of cited entities shows that the Ministry of Finance was the main institutional node of political control, with 104 citations. They are followed by the Ministry of Interior, Ministry of Agriculture, Ministry of Defense, Ministry of Commerce, Ministry of Environment, and Ministry of Energy. This centrality of the Treasury confirms that the tension between Congress and the Government was not solely focused on social reforms, but also on their fiscal viability, budget execution, and the financing of the government program. Even when debates were sectoral, Congress returned to the question of resources, spending, and budgetary impact.
TOP 10 ENTIDADES MÁS CITADAS
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
CITACIONES POR COMISIÓN
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
The distribution by committee shows that political control was organized by institutional arenas. The First Chamber Committee led widely with 141 summons, followed by the Second and Fifth Chamber Committees. In the Senate, the Seventh appears as one of the most active, reflecting the weight of social reforms on the legislative agenda. This distribution allows us to see that Congress did not act as a homogeneous bloc and that each committee processed different conflicts according to its thematic jurisdiction.
The most attended sectors show that political control functioned as a thermometer for national and territorial conflicts. Agricultural affairs, environment, mines and energy, transportation, taxation and finance, security, health, and education concentrated a large part of the registered spaces. This demonstrates that Congress not only reacted to the government's major reforms but also to sectoral and regional pains: tariffs, infrastructure, environmental crisis, security, health, budget execution, and institutional presence.
SECTORES CON MAYOR FOCO DE CONTROL POLÍTICO Y AUDIENCIAS PÚBLICAS
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
PARTIDOS QUE MÁS LIDERARON INICIATIVAS DE CONTROL POLÍTICO
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
Political control leadership is not explained solely by opposition. The Liberal Party appears as the bloc with the most participations, followed by the Historical Pact, the Conservative Party, the Democratic Center, and the U Party. This shows that political control fulfilled different functions, depending on each party's position: for the opposition, it was a tool for desgaste; for independents, a mechanism for pressure and differentiation; and for sectors close to the Government, a space to defend agendas or establish sectoral achievements.
The success of political control can be measured in four dimensions:
VISIBILITY
Los debates permitieron poner en agenda temas que, de otro modo, habrían quedado dispersos en discusiones técnicas o sectoriales. Crisis de medicamentos, ejecución presupuestal, infraestructura, crisis energética y política exterior pasaron por el Congreso como escenarios de exposición pública.
PRODUCTION INFORMATION
Questionnaires, citations, and hearings forced the handover of data on execution, funding, regulatory decisions, and sectoral operations. This was especially relevant in health and budget, where the dispute was not only political but also technical.
Political cost
Although no-confidence motions have never removed ministers, they do increase the cost of tenure for some officials and weaken the government's position in subsequent negotiations. The absence of officials also caused wear and tear: in 2023-2024, Foreign Minister Álvaro Leyva was recorded as the minister with the most absences, with 15 no-shows out of 25 summonses.
ELECTORAL POSITIONING
At the close of the four-year term, political oversight also served as a showcase for congress members campaigning. The summoning of ministers and agency directors allowed senators and representatives to present themselves as overseers, regional defenders, or sector spokespersons.
Therefore, the reading of political control must avoid a formalistic conclusion. The fact that it did not end in removals does not mean it was irrelevant. In a fragmented Congress and in an election year, political control functioned as a tool for visibility, wear and tear, and differentiation.
Regional banks: Territorial pains also order the agenda
The regional cross-section shows that political control is not solely based on the ideological stance of parties or the relationship of each caucus with the government. It is also shaped by territorial agendas that reflect productive, social, environmental, and infrastructural issues. In other words, congress members act as members of a party caucus, and also as spokespersons for departments and regions with specific demands.
This reading is particularly relevant for understanding the end of the four-year term. In a fragmented Congress in election mode, regional issues gain importance because they directly connect with the congress members' political base: public works, tariffs, security, health, education, housing, agriculture, environment, and energy. Therefore, political oversight also functions as a tool for territorial representation. Through summons, hearings, and questionnaires, regional blocs scrutinize the Executive Branch, seeking to demonstrate their effectiveness to their constituents and pressure for solutions to specific problems in their departments.
The data shows that each region has a distinct thematic basket. In Antioquia, the main themes are concentrated in the environment, mines and energy, agricultural matters, international relations, and transportation. This suggests a regional agenda marked by environmental conflicts, mining and energy debates, connectivity, and economic insertion. It is not solely about a bloc with national political weight, but a region that uses political control to address concerns associated with its productive structure and its relationship with strategic projects.
Bogotá, for its part, shows a different agenda. Although initially one might expect a greater focus on transportation, mobility, housing, or urban services, the data place mining and energy, environment, agricultural matters, ICT, and taxation as the most recurrent topics. This can be explained by the national profile of several of its congress members: although they represent Bogotá, many of them participate in debates of national scope and not exclusively district-level. Therefore, the Bogotá delegation should be read with caution: it does not solely express city problems, but also programmatic agendas, sectoral interests, and oversight of the central government.
TEMAS MÁS RELEVANTES POR BANCADA REGIONAL
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
En el Caribe, la agenda confirma parcialmente una intuición territorial: los asuntos minero-energéticos, agropecuarios y ambientales aparecen entre los temas más relevantes. Esto conecta con una región marcada por debates sobre energía, tarifas, transición energética, minería, conflictos ambientales, desarrollo rural y seguridad alimentaria. Sin embargo, también aparecen salud, inclusión social, familia, seguridad y TIC, lo que muestra que la bancada
Caribe no se limita a una sola agenda sectorial. Su comportamiento combina demandas estructurales de desarrollo regional con discusiones coyunturales sobre prestación de servicios, presencia estatal y condiciones sociales.
Centro Oriente presenta una de las agendas regionales más claras. Hábitat y vivienda, asuntos agropecuarios y transporte aparecen como temas dominantes. Esta combinación apunta a una región donde el crecimiento urbano, la presión sobre vivienda, la conectividad y la economía agropecuaria tienen un peso central.
En departamentos como Cundinamarca, Boyacá, Santander y Norte de Santander, el control político parece funcionar como canal para discutir ordenamiento territorial, infraestructura, ruralidad y condiciones de vida. En este caso, la dimensión regional ayuda a entender mejor por qué ciertos temas adquieren relevancia legislativa más allá de la agenda nacional del Gobierno.
En Centro Sur y Tolima Grande, la agenda aparece fuertemente asociada al sector agropecuario, seguido por salud y cultura. Aunque el volumen es menor frente a regiones con bancadas más grandes, la concentración temática es clara: el agro funciona como eje de articulación territorial. Esta lectura es importante porque muestra que, incluso en regiones con menor peso cuantitativo, el control político puede tener una orientación sectorial muy definida.
El Eje Cafetero combina minas y energía, TIC, agro, medio ambiente y relaciones internacionales. Esta mezcla sugiere una bancada con intereses más diversificados, donde conviven preocupaciones productivas tradicionales con temas de conectividad, tecnología y sostenibilidad. En términos de asuntos públicos, esta región no debe leerse sólo desde la economía cafetera o agropecuaria, sino también desde debates emergentes sobre digitalización, infraestructura y transición económica.
¿QUÉ MUEVE A LOS CONGRESISTAS DE ACUERDO CON SU ORIGEN GEOGRÁFICO?*
*Fuente: elaboración propia ORZA con base en procesamiento de gacetas del Congreso y datos de SONAR.”
The Llanos and the Amazon region show an agenda consistent with their territorial condition. The most relevant topics are agricultural affairs, transportation, mining and energy, security, taxation, the environment, and health. This combination reflects the region's main dilemmas: rurality, state presence, connectivity, conflicts associated with hydrocarbons and mining, territorial security, and environmental protection. In this bloc, political control operates as a tool to demand infrastructure, discuss resource exploitation, highlight environmental tensions, and claim greater institutional presence.
Finalmente, el Pacífico presenta una agenda marcada por educación, derechos humanos e inclusión social, tributación y hacienda pública, transporte, salud y seguridad. Este patrón muestra una región donde el control político se asocia con brechas sociales, conectividad, inversión pública y presencia estatal. La fuerza de educación e inclusión social sugiere que la bancada Pacífico ha usado estos mecanismos para visibilizar déficits históricos de acceso, desigualdad territorial y vulnerabilidad social.
A diferencia de otras regiones donde predominan temas productivos o minero-energéticos, aquí el control político tiene un componente más social e institucional. En conjunto, las dos visualizaciones regionales permiten sostener una conclusión central: el Congreso no procesa la agenda pública únicamente a través de partidos, coaliciones u oposición al Gobierno. También lo hace a través de bancadas territoriales que convierten problemas regionales en mecanismos de control político. Para asuntos públicos, esta lectura es clave porque permite anticipar dónde pueden activarse debates, qué temas movilizan a cada región y qué bancadas pueden convertirse en aliadas, opositoras o amplificadoras de una discusión sectorial.
La implicación estratégica es clara: el relacionamiento legislativo no puede diseñarse solo por partido o comisión. También debe considerar la geografía política del Congreso. Energía, ambiente y agro tienen una alta sensibilidad en Caribe, Antioquia y Llanos-Amazonía; vivienda, agro y transporte pesan en Centro Oriente; educación, inclusión social y tributación son centrales en Pacífico; y Bogotá opera más como bancada de alcance nacional que como una bancada exclusivamente distrital. Esto obliga a cruzar cualquier estrategia de incidencia con tres variables: partido, comisión y territorio.
Atypical strategies and Law 5: govern with tools of last resort.
The lack of stable majorities led the government and its allies to use procedural tools provided for in Law 5 of 1992 more intensely. Although these mechanisms are legal and are part of the ordinary functioning of Congress, during this four-year term they acquired a politically exceptional character because they were used to keep alive projects that no longer had sufficient consensus in the committees.
La apelación se convirtió en una herramienta central. Bajo la lógica del artículo 166, los aliados del Gobierno buscaron que las plenarias revisaran decisiones de archivo o rechazo adoptadas en comisión, con el objetivo de revivir iniciativas estratégicas y trasladarlas a nuevos escenarios de discusión. La reforma laboral y la jurisdicción agraria son ejemplos de cómo una herramienta prevista para garantizar revisión política terminó operando como mecanismo de supervivencia legislativa para proyectos de alto costo político.
El uso de mensajes de urgencia también tuvo un impacto relevante. Aunque se trata de una facultad presidencial, su utilización reiterada contribuyó a saturar la agenda de algunas comisiones, especialmente aquellas encargadas de asuntos económicos y sociales. En la práctica, la acumulación de urgencias, reformas y proyectos de alto impacto redujo los tiempos de deliberación, incentivó trámites acelerados y alimentó la crítica sobre los llamados “pupitrazos”.
El control político también se apoyó en herramientas procedimentales para forzar información. El derecho de intervención, las citaciones y los cuestionarios permitieron al Congreso exigir respuestas técnicas en sectores donde el Gobierno enfrentaba resistencia o baja transparencia, especialmente salud, presupuesto, ejecución fiscal y financiamiento de reformas. En este punto, la Ley 5 funcionó como instrumento de contrapeso: no solo ordenó el debate, sino que permitió activar costos políticos frente a la falta de información.
Durante la tercera legislatura, el Gobierno, además de negociar dentro del Congreso, también empezó a gobernar con la amenaza de trasladar el conflicto legislativo a las urnas. La consulta popular frente al archivo de la reforma laboral funcionó como un mecanismo de presión sobre las comisiones y plenarias: elevó el costo político de cerrar el trámite y buscó contraponer la voluntad popular directa al procedimiento representativo. En ese sentido, más que una herramienta aislada de participación, operó como una forma de democracia plebiscitaria, en la que el Ejecutivo utilizó la posibilidad de acudir al electorado como instrumento para desbloquear una agenda que ya no contaba con mayorías estables.
El punto de fondo es que la Ley 5 no fue un elemento marginal del cuatrienio. Fue parte del conflicto político. Las mayorías no solo se disputaron en votaciones, sino en interpretaciones procedimentales: qué podía apelarse, cuándo podía revivirse un proyecto, cómo debía tramitarse un mensaje de urgencia, qué información podía exigir el Congreso y qué margen tenían las mesas directivas para ordenar o frenar la agenda.
Una de las claves para entender el cierre del cuatrienio es la estrategia de las dos fases. El Gobierno Petro llegó al poder con una promesa de transformación, pero también con señales iniciales de moderación para tranquilizar a sectores de centro, mercados y actores institucionales. Los llamados “12 mandamientos” funcionaron como compromiso político de arranque: respeto a la propiedad privada, estabilidad institucional y ausencia de una ruta constituyente inmediata. Esa promesa permitió construir una coalición inicial amplia.
Los partidos tradicionales encontraron incentivos para participar en el Gobierno y acompañar sus primeras iniciativas. Sin embargo, el capital político se concentró casi por completo en una primera fase social: reforma a la salud, reforma pensional, reforma laboral, educación, igualdad y agenda rural.
Esa fase absorbió el tiempo legislativo, desgastó a las comisiones y tensó la relación con los partidos independientes. La segunda fase, que debía estar orientada a la reactivación productiva, política industrial, crecimiento económico y reformas sectoriales de mayor consenso, nunca llegó a consolidarse, no porque el Gobierno no la anunciara, sino porque la fase social consumió la energía política disponible. La reforma a la salud fracturó la coalición; la laboral requirió presión plebiscitaria y apelaciones; la pensional avanzó con moderaciones; la educativa se hundió; y la jurisdicción agraria quedó incompleta o condicionada por los tiempos del trámite. La concentración del control político en Hacienda, salud, agro, ambiente, energía y transporte muestra que la segunda fase económica quedó aplazada por falta de tiempo legislativo y también porque la primera fase social abrió múltiples frentes de presión sectorial.
Cada reforma arrastró preguntas fiscales, operativas y territoriales que terminaron consumiendo la agenda del Congreso y obligando al Gobierno a defender simultáneamente su programa social, su viabilidad presupuestal y su capacidad de ejecución.
El resultado fue un Gobierno que logró instalar la agenda de cambio, pero no consiguió estabilizarla en una arquitectura legislativa de largo plazo. La promesa de transformación terminó dependiendo de mayorías ad hoc, de mesas directivas no siempre alineadas y de partidos cada vez más preocupados por la elección de 2026
The two phases of Government: The social phase that consumed the economic phase.
Congress 2026-2030: fragmentation, new balance of power, and conditional governability
The effective number of parties shows that power in Colombia is atomized among multiple forces, making it difficult to build majorities and forcing negotiations on every initiative, vote by vote. There is no room for a radical transformation agenda without restraint, negotiation, and process.
Esto es relevante porque parte de la gobernabilidad del Congreso no depende únicamente del número de curules, sino de la existencia de figuras capaces de leer proyectos, negociar textos, ordenar bancadas, conducir debates y anticipar impactos fiscales, sectoriales o constitucionales.
En temas como salud, pensiones, tributación, energía, justicia, ambiente o reforma política, la pérdida de congresistas con oficio legislativo puede aumentar la dependencia de asesores, ponentes técnicos y liderazgos emergentes. Por eso, el Congreso 2026-2030 no solo será más fragmentado y transaccional; también enfrentará un proceso de relevo interno en la conducción técnica de la agenda. No es claro todavía quiénes reemplazarán a esas figuras en las discusiones especializadas, ni si las nuevas bancadas tendrán la misma capacidad para contener, modular o rediseñar proyectos complejos. Esta incertidumbre puede elevar el peso de las comisiones, de los ponentes y de los partidos bisagra en la definición real del trámite legislativo.
El próximo Congreso tendrá tres efectos sobre la gobernabilidad. Primero, elevará el costo de las reformas estructurales. Cualquier cambio profundo en salud, laboral, pensiones, tributación, ambiente, energía o justicia requerirá coaliciones multipartidistas. Segundo, fortalecerá a las bancadas bisagra. Liberal, Conservador, la U, verdes no alineados, sectores regionales y partidos de centro tendrán capacidad de definir trámites, condicionar ponencias y modular textos. Tercero, aumentará la importancia de las comisiones. En un Congreso fragmentado, las mayorías no se construyen únicamente en plenaria. Se definen desde la designación de ponentes, el control del orden del día, los tiempos de discusión y las presidencias de comisión.
El nuevo Congreso no elimina la polarización, pero tampoco produce una mayoría clara para ningún proyecto. En Senado, el Pacto Histórico parte como la bancada más grande, con 25 curules, seguido por el Centro Democrático con 17. El Partido Liberal alcanza 12 curules; el Partido Conservador y Alianza por Colombia, 10 cada uno; y el Partido de la U, 8. Esta distribución confirma que ningún bloque puede imponer una agenda por sí solo.
Ese equilibrio podría modificarse parcialmente si Iván Cepeda no gana la Presidencia y tanto él como Aída Quilcué aceptan volver al Congreso. En ese escenario, la bancada de izquierda podría aumentar su peso relativo y fortalecer su capacidad de incidencia, aunque seguiría lejos de una mayoría propia. Por tanto, incluso con ese eventual ajuste, la gobernabilidad dependería de acuerdos con partidos bisagra, sectores regionales y bancadas no alineadas. La derecha se fortalece como bloque de contención, mientras los partidos tradicionales, aunque castigados en algunos espacios, siguen siendo necesarios para cualquier mayoría.
En Cámara, no hay un viraje contundente hacia la izquierda, pero sí una composición que obliga a negociar. Además, el centro y las bancadas regionales crecen como espacios de definición para construir mayorías. En ese escenario, el nuevo Congreso no solo estará marcado por la fragmentación, sino también por la salida de figuras con experiencia técnica y capacidad de conducción legislativa. La no continuidad de liderazgos como Efraín Cepeda, José Alfredo “Fincho” Gnecco, Paloma Valencia, María Fernanda Cabal y otros congresistas con peso político o técnico abre una pregunta sobre quiénes asumirán esos roles en las discusiones de mayor complejidad.
La principal conclusión prospectiva es que el Congreso 2026-2030 no será más fácil de gobernar que el Congreso 2022-2026. Será, probablemente, más fragmentado, más polarizado y más transaccional. Esto no impide la aprobación de reformas, pero sí obliga a que cualquier gobierno reduzca ambición, module tiempos y construya acuerdos desde el inicio.
The balance of the 2022-2026 four-year term shows that Congress was, at the same time, a limit and a condition for governance. It was a limit because it forced the Executive to moderate its reforms, archive initiatives, accept modifications, and resort to pressure strategies when it lost majorities. But it was also a condition because none of the Government's legislative victories would have been possible without negotiation with traditional parties, swing blocs, and independent factions.
The decline in legislative effectiveness does not mean Congress has stopped functioning. It means the government lost the ability to rally Congress around its agenda. That difference is fundamental. The system did not come to a standstill: there were debates, political oversight, approval of laws, sanctions, dismissals, appeals, and procedural disputes. What was exhausted was the model of governance that the government attempted to sustain after the coalition broke down.
The closing of the four-year term also revealed an additional tension: in projects with high fiscal or institutional impact, part of Congress's deliberative function became increasingly conditioned by the Executive. The need for government approval for proposals with budgetary impact, the repeated use of urgent messages, and the control of technical information reduced the real decision-making margin of the legislative blocs. This does not eliminate the autonomy of the Legislative branch, but it does show that, in practice, the viability of many initiatives depended less on congressional will than on the Government's fiscal, political, and procedural stance.
El cuatrienio deja una advertencia para el próximo gobierno: en Colombia, el mandato presidencial no sustituye la construcción legislativa. La agenda de gobierno sólo se convierte en política pública cuando logra pasar por las reglas, tiempos, intereses y vetos del Congreso. Petro intentó gobernar primero con coalición, luego con facciones y finalmente con presión plebiscitaria. Cada etapa le permitió sobrevivir, pero ninguna logró reemplazar una mayoría estable.
Esa es la principal lección del periodo: sin coalición sí se puede gobernar; pero sin coalición no se puede transformar de manera sostenida.
Congress as a Limit and Condition of Government