DEL AGOTAMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD LEGISLATIVA AL CONGRESO EN MODO ELECTORAL
Análisis político introductorio: el agotamiento de la gobernabilidad legislativa
El cuatrienio 2022-2026 muestra una curva de agotamiento progresivo de la gobernabilidad legislativa. El Gobierno inició con una coalición amplia, integrada por el Pacto Histórico, sectores verdes, liberales, conservadores, la U y otras fuerzas que le permitieron aprobar una parte sustantiva de su agenda inicial. Sin embargo, esa mayoría no logró transformarse en una arquitectura estable de poder. Con el avance de las reformas sociales, especialmente la reforma a la salud, la coalición se fracturó y el Ejecutivo pasó de negociar con partidos a negociar con facciones.
El resultado fue una caída sostenida de la efectividad legislativa. En la primera legislatura, el Gobierno logró aprobar 15 de 45 proyectos de origen gubernamental, con una tasa cercana al 33 %. En la segunda, mantuvo una proporción similar, pero con menor volumen absoluto: 8 proyectos aprobados de 24 radicados. En la tercera, la tasa cayó a 22,6 %, con 7 leyes aprobadas de 31 proyectos radicados. En la cuarta, el deterioro se profundizó: de 28 proyectos radicados por el Ejecutivo, apenas 3 se convirtieron en ley. La caída no responde a una ausencia de iniciativa gubernamental, sino a una pérdida progresiva de capacidad para construir mayorías, ordenar prioridades y convertir agenda en resultados legislativos.
Esta trayectoria contrasta con experiencias previas. Juan Manuel Santos alcanzó picos de alta efectividad legislativa, especialmente en su primer gobierno, cuando llegó a convertir en ley 43 de 53 proyectos radicados en la legislatura 2011-2012 y 37 de 47 en la legislatura 2012-2013. Iván Duque, aunque gobernó con un Congreso fragmentado y en medio de crisis políticas y sociales, mantuvo niveles intermedios de aprobación. Petro, en cambio, muestra una curva descendente durante todo el cuatrienio: empezó con una coalición amplia, pero cerró con una gobernabilidad intermitente, dependiente de acuerdos parciales, apelaciones, mensajes de urgencia y presión plebiscitaria.
La diferencia de fondo no es solo procedimental. Santos tuvo una coalición diseñada para tramitar una agenda de gobierno y, posteriormente, una arquitectura excepcional para acelerar la implementación normativa del Acuerdo de Paz. Petro tuvo una coalición inicial amplia, pero heterogénea, construida más sobre incentivos de participación en el poder que sobre acuerdos programáticos robustos. Cuando la agenda pasó de los proyectos de arranque a las reformas sociales, esa coalición dejó de ser funcional.
En ese contexto, el Gobierno intentó sostener su agenda mediante tres estrategias: negociación con facciones internas de partidos tradicionales, presión plebiscitaria y uso intensivo de herramientas procedimentales de la Ley 5 de 1992, que es el reglamento interno del Congreso y define las reglas del trámite legislativo, el funcionamiento de las comisiones y plenarias, las citaciones, apelaciones, votaciones y tiempos de discusión. Las apelaciones a archivos de proyectos, los mensajes de urgencia y la amenaza de consulta popular dejaron de ser instrumentos excepcionales y se convirtieron en parte de la caja de herramientas de una gobernabilidad en deterioro. En síntesis, el Congreso no bloqueó completamente al Gobierno, pero sí obligó a moderar, fragmentar o aplazar su agenda. La gobernabilidad legislativa no desapareció, pero se volvió más costosa, más inestable y más dependiente de cálculos electorales.
Congreso en cifras: acumulación, congestión y baja conversión normativa
El balance cuantitativo del cuatrienio muestra una brecha persistente entre radicación y aprobación. El Congreso fue altamente activo en presentación de iniciativas, pero tuvo una baja capacidad de convertir esa actividad en producción normativa efectiva. La legislatura 2025-2026 confirma esa tendencia: se radicaron 792 proyectos, pero apenas 5 se convirtieron en ley de la República. La mayoría quedó atrapada en las primeras etapas del trámite o terminó archivada con el cierre del periodo legislativo.
La comparación por legislatura muestra que el problema no es solo coyuntural, sino una tendencia de deterioro progresivo en la conversión normativa del Congreso durante el cuatrienio. En 2022-2023 se radicaron 644 proyectos, de los cuales 117 se convirtieron en ley y 527 terminaron archivados. En 2023-2024 el volumen aumentó a 665 proyectos, con 116 leyes aprobadas y 549 archivadas, una proporción relativamente estable frente al año anterior. El quiebre se produce en 2024-2025: aunque se alcanzó el punto más alto de radicación, con 910 proyectos, apenas 59 llegaron a ser ley, mientras 851 fueron archivados. La caída se profundizó en 2025-2026, cuando de 792 proyectos radicados solo 5 culminaron exitosamente y 787 terminaron archivados. En términos porcentuales, la tasa de aprobación pasó de 18,2 % en 2022-2023 a 17,4 % en 2023-2024; luego cayó a 6,5 % en 2024-2025 para desplomarse finalmente a 0,6 % en 2025-2026. Más que una simple reducción de productividad, la gráfica muestra el cierre de la ventana legislativa: el Congreso mantuvo una alta iniciativa, pero perdió de forma acelerada la capacidad de cierre.
La principal expresión de esa congestión fue la acumulación en primer debate. De los proyectos radicados en la legislatura 2025-2026, 576 permanecían en esa etapa al cierre, y terminaron archivándose por no superar el primer debate antes del 20 de junio. Esto significa que el 72,7 % de los proyectos de la legislatura actual no alcanzó siquiera a completar su primer filtro legislativo. El dato muestra que el problema no fue únicamente la cantidad de iniciativas radicadas, sino la incapacidad del Congreso para transformarlas en una agenda con posibilidad real de avance. La situación fue todavía más crítica para los proyectos heredados de la legislatura 2024-2025. De esa agenda acumulada, 202 proyectos estaban en segundo debate, 85 en tercero y 77 en cuarto. Bajo el cierre del cuatrienio, esos 364 proyectos terminaron archivándose, a pesar de que ya habían superado al menos una etapa del procedimiento. En otras palabras, no solo se perdió una parte importante de los proyectos nuevos, sino también una porción sustantiva de la agenda que venía sobreviviendo de la legislatura anterior.
Esta distribución confirma que el cuello de botella no estuvo solo en la radicación, sino en la capacidad de evacuar proyectos hacia las etapas finales del trámite. La acumulación en primer debate muestra un Congreso con baja capacidad para filtrar y priorizar; la acumulación de proyectos heredados en segundo, tercer y cuarto debate muestra una dificultad adicional: incluso las iniciativas que lograron avanzar no necesariamente encontraron condiciones políticas, tiempos legislativos o mayorías suficientes para cerrar su trámite.
El resultado es una pérdida masiva de agenda legislativa. En la práctica, buena parte del trabajo de radicación, ponencia, discusión y aprobación parcial terminó sin efectos normativos. Esto es especialmente relevante en una legislatura atravesada por el calendario electoral, la fragmentación de las bancadas y la pérdida de capacidad del Gobierno para ordenar prioridades. En un Congreso en modo electoral, los incentivos para aprobar proyectos de alto costo político disminuyen, mientras aumentan las iniciativas de posicionamiento, visibilidad regional o cálculo individual. Por comisiones, la acumulación tiene un patrón político claro. La Comisión Primera concentra los proyectos de mayor densidad institucional: actos legislativos, leyes estatutarias, justicia, derechos fundamentales y estructura del Estado. La Comisión Sexta opera como nodo crítico de transporte, infraestructura, educación, comunicaciones y TIC. La Comisión Séptima fue el epicentro del desgaste político del cuatrienio, por el trámite de las reformas sociales: salud, pensiones y laboral. Y, la Comisión Quinta, por su parte, concentró buena parte de la agenda ambiental, minero-energética y agropecuaria. El cierre del cuatrienio también evidenció una caída en la agilidad administrativa, posterior al trámite legislativo. La eficacia no termina cuando el Congreso aprueba un texto. También depende de la capacidad del Ejecutivo para sancionar oportunamente las leyes, habilitar su entrada en vigor y evitar que la producción normativa quede represada en la etapa final. En ese sentido, el cuatrienio no solo mostró congestión legislativa, sino también pérdida de velocidad administrativa en el cierre del ciclo normativo.
El cierre del cuatrienio convirtió la congestión en archivo masivo. En la legislatura 2025-2026, 576 de 792 proyectos quedaron archivados al no superar el primer debate antes del 20 de junio. A esto se suma la pérdida de 364 proyectos heredados de la legislatura 2024-2025 que permanecían en segundo, tercer o cuarto debate. En conjunto, el dato muestra que el Congreso tuvo baja conversión normativa y que cerró el periodo con una pérdida significativa de agenda acumulada.
Éxito legislativo: autores, ponentes y partidos con mayor capacidad de trámite
En un Congreso con alta radicación y baja conversión normativa, el éxito legislativo individual adquirió mayor relevancia. No basta con radicar proyectos: la verdadera capacidad legislativa está en lograr que las iniciativas superen comisiones, plenarias, conciliaciones y sanción presidencial. Por eso, el éxito puede medirse desde dos ángulos complementarios: la autoría y la ponencia.
La autoría muestra la capacidad de un congresista para convertir una iniciativa propia en ley. En este ranking destacan Alfredo Deluque y Fabián Díaz, con 11 leyes como autores, seguidos por Angélica Lozano, Lorena Ríos y Nadya Blel, con 10. En un contexto de baja productividad legislativa, estos resultados sugieren capacidad de negociación, persistencia en el trámite y habilidad para construir consensos alrededor de proyectos viables.
La ponencia, por su parte, muestra otra forma de poder legislativo. No se trata solo de presentar proyectos, sino de conducirlos por el trámite, coordinar textos, negociar modificaciones y administrar los tiempos de discusión. En este indicador lideran Juan Camilo Londoño, Norma Hurtado y Soledad Tamayo, cada uno con 12 leyes como ponentes. Les siguen Marelen Castillo, Erika Sánchez, Germán Rozo, Gloria Flórez, José Luis Pérez, Víctor Manuel Salcedo y otros congresistas con alta capacidad de conducción procedimental.
El caso de Iván Cepeda permite matizar esta lectura. Su trayectoria legislativa muestra una alta exposición, con 224 proyectos radicados entre 2010 y 2026, pero pocos cierres normativos frente al volumen de iniciativas. Su mejor tramo se concentra en el periodo 2022-2026, cuando, como parte de la coalición de gobierno, logró 5 leyes aprobadas. Esto confirma una tendencia común a otros liderazgos del Congreso: la efectividad formal aumenta cuando existe cercanía con mayorías del gobierno o con coaliciones capaces de acompañar el trámite. Sin embargo, en Cepeda la incidencia legislativa no se agotó en la conversión de proyectos propios en ley. Sus iniciativas exitosas han estado asociadas, principalmente, a agendas de paz, víctimas, memoria histórica, derechos humanos y reconocimiento de sujetos políticos, donde logró articular consensos más amplios.
En cambio, sus proyectos de mayor ambición transformadora o de reforma estructural al Estado enfrentaron mayores dificultades de cierre. Por eso, su peso legislativo debe leerse en una doble dimensión: baja conversión relativa frente al número de proyectos radicados, pero alta capacidad de agenda, control político, posicionamiento público y articulación alrededor de causas programáticas.
Nota metodológica: esta gráfica suma participaciones de congresistas como autores o ponentes de proyectos exitosos. No significa que cada partido haya aprobado ese número de leyes únicas, sino que sus congresistas acumulan participaciones exitosas en autoría o ponencia.
La lectura por partido confirma que el éxito legislativo no fue monopolio del oficialismo. El Partido Conservador, el Pacto Histórico, el Partido Liberal, Alianza Verde y el Partido de la U concentraron buena parte de las participaciones exitosas como autores o ponentes. Esto muestra que, incluso en un periodo marcado por la confrontación entre el Ejecutivo y el Congreso, los partidos tradicionales y las bancadas bisagra conservaron capacidad de trámite, conducción y negociación.
Control político: éxito como visibilidad, costo e información
El control político fue una de las funciones más activas del Congreso durante el cuatrienio. Su éxito no debe medirse únicamente por la aprobación de mociones de censura o por la remoción de funcionarios, sino por su capacidad para instalar temas, producir información, elevar costos reputacionales y presionar decisiones posteriores del Ejecutivo.
En este informe se distingue entre eventos únicos, debates de control político y menciones de entidad. Los eventos únicos corresponden a espacios legislativos distintos, como debates de control político, audiencias públicas, mociones de censura, mesas técnicas u otros mecanismos. Las menciones de entidad, en cambio, registran cada aparición de una cartera o entidad citada. Por eso, una comisión se analiza mejor a partir de eventos únicos, mientras que una entidad puede analizarse por número de menciones o por número de espacios distintos en los que apareció.
Durante el cuatrienio, el Congreso no se limitó a debates formales. También utilizó audiencias públicas y mociones de censura como mecanismos para visibilizar conflictos sectoriales, exigir información y presionar respuestas del Ejecutivo. La base registra 209 mecanismos de control político, 306 audiencias públicas y 13 mociones de censura. Esta distribución muestra que la función de control fue más amplia que la confrontación directa con ministros. También funcionó como espacio de deliberación pública, producción de información técnica y posicionamiento político.
Nota metodológica: Los datos de control político utilizados en esta sección fueron construidos por ORZA a partir del procesamiento y análisis de 8.126 gacetas remitidas por las 14 secretarías de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso y las dos secretarías de plenarias. Esta base permite identificar mecanismos como debates de control político, audiencias públicas, mociones de censura y otros espacios de fiscalización legislativa. Para evitar duplicidades, el análisis distingue entre eventos únicos y menciones de entidad: los eventos únicos corresponden a espacios legislativos distintos, mientras que las menciones registran cada aparición de una entidad citada dentro de esos espacios. Por eso, una misma audiencia o debate puede contar como un solo evento, pero generar varias menciones si involucra a diferentes ministerios, superintendencias o agencias del Estado.
Durante el cuatrienio, el Congreso no se limitó a debates formales. También utilizó audiencias públicas y mociones de censura como mecanismos para visibilizar conflictos sectoriales, exigir información y presionar respuestas del Ejecutivo. La base registra 209 mecanismos de control político, 306 audiencias públicas y 13 mociones de censura. Esta distribución muestra que la función de control fue más amplia que la confrontación directa con ministros. También funcionó como espacio de deliberación pública, producción de información técnica y posicionamiento político.
El ranking de entidades citadas muestra que MinHacienda fue el principal nodo institucional del control político, con 104 citaciones. Le siguen MinInterior, MinAgricultura, MinDefensa, MinComercio, MinAmbiente y MinEnergía. Esta centralidad de Hacienda confirma que la tensión entre el Congreso y el Gobierno no se concentró únicamente en las reformas sociales, sino también en su viabilidad fiscal, la ejecución presupuestal y la financiación del programa gubernamental. Incluso cuando los debates eran sectoriales, el Congreso volvía sobre la pregunta por los recursos, el gasto y el impacto presupuestal.
La distribución por comisión muestra que el control político se ordenó por arenas institucionales. La Comisión Primera de Cámara lideró ampliamente con 141 citaciones, seguida por la Segunda y la Quinta de Cámara. En Senado, la Séptima aparece como una de las más activas, reflejando el peso de las reformas sociales en la agenda legislativa. Esta distribución permite ver que el Congreso no actuó como un bloque homogéneo y que cada comisión procesó conflictos distintos según su competencia temática.
Los sectores más atendidos muestran que el control político funcionó como termómetro de conflictos nacionales y territoriales. Asuntos agropecuarios, medio ambiente, minas y energía, transporte, tributación y hacienda, seguridad, salud y educación concentraron buena parte de los espacios registrados. Esto evidencia que el Congreso no solo reaccionó a las grandes reformas del Gobierno, sino también a dolores sectoriales y regionales: tarifas, infraestructura, crisis ambiental, seguridad, salud, ejecución presupuestal y presencia institucional.
El liderazgo del control político no se explica únicamente por la oposición. El Partido Liberal aparece como la bancada con más participaciones, seguido por el Pacto Histórico, el Partido Conservador, el Centro Democrático y el Partido de la U. Esto muestra que el control político cumplió funciones distintas, según la posición de cada partido: para la oposición, fue una herramienta de desgaste; para los independientes, un mecanismo de presión y diferenciación; y para sectores cercanos al Gobierno, un espacio para defender agendas o instalar logros sectoriales.
El éxito del control político se puede medir en cuatro dimensiones:
VISIBILIDAD
Los debates permitieron poner en agenda temas que, de otro modo, habrían quedado dispersos en discusiones técnicas o sectoriales. crisis en medicamentos, ejecución presupuestal, infraestructura, crisis energética y política exterior pasaron por el Congreso como escenarios de exposición pública.
PRODUCCIÓN INFORMACIÓN
Los cuestionarios, citaciones y audiencias forzaron la entrega de datos sobre ejecución, financiación, decisiones regulatorias y operación sectorial. Esto fue especialmente relevante en salud y presupuesto, donde la disputa no era solo política, sino técnica.
COSTO POLÍTICO
Aunque las mociones de censura nunca han removido ministros, sí elevan el costo de permanencia de algunos funcionarios y debilitan la posición del Gobierno en negociaciones posteriores. La inasistencia de funcionarios también produjo desgaste: en 2023-2024, el canciller Álvaro Leyva fue registrado como el jefe de cartera con más ausencias, con 15 faltas de 25 citaciones.
POSICIONAMIENTO ELECTORAL
En el cierre del cuatrienio, el control político también funcionó como vitrina para congresistas en campaña. La citación a ministros y directores de entidades permitió a senadores y representantes mostrarse como fiscalizadores, defensores regionales o voceros sectoriales.
Por eso, la lectura del control político debe evitar una conclusión formalista. Que no haya terminado en remociones no significa que haya sido irrelevante. En un Congreso fragmentado y en año electoral, el control político operó como una herramienta de visibilidad, desgaste y diferenciación.
Bancadas regionales: los dolores territoriales también ordenan la agenda
El cruce regional permite ver que el control político no responde únicamente a la posición ideológica de los partidos o a la relación de cada bancada con el Gobierno. También está atravesado por agendas territoriales que reflejan problemas productivos, sociales, ambientales y de infraestructura. En otras palabras, los congresistas actúan como miembros de una bancada partidista, y también como voceros de departamentos y regiones con demandas específicas.
Esta lectura es especialmente relevante para entender el cierre del cuatrienio. En un Congreso fragmentado y en modo electoral, los temas regionales ganan peso porque conectan directamente con la base política de los congresistas: obras, tarifas, seguridad, salud, educación, vivienda, agro, ambiente y energía. Por eso, el control político también funciona como una herramienta de representación territorial. A través de citaciones, audiencias y cuestionarios, las bancadas regionales fiscalizan al Ejecutivo, y buscan mostrar gestión frente a sus electores y presión sobre respuestas de problemas concretos en sus departamentos.
Los datos muestran que cada región tiene una canasta temática diferenciada. En Antioquia, los principales temas se concentran en medio ambiente, minas y energía, asuntos agropecuarios, relaciones internacionales y transporte. Esto sugiere una agenda regional atravesada por conflictos ambientales, debates minero-energéticos, conectividad e inserción económica. No se trata únicamente de una bancada con peso político nacional, sino de una región que utiliza el control político para tramitar preocupaciones asociadas a su estructura productiva y a su relación con proyectos estratégicos.
Bogotá, por su parte, muestra una agenda distinta. Aunque inicialmente podría esperarse una mayor concentración en transporte, movilidad, vivienda o servicios urbanos, los datos ubican minas y energía, medio ambiente, asuntos agropecuarios, TIC y tributación como los temas más recurrentes. Esto puede explicarse por el perfil nacional de varios de sus congresistas: aunque representan a Bogotá, muchos de ellos intervienen en debates de alcance nacional y no exclusivamente distrital. Por eso, la bancada bogotana debe leerse con cautela: no expresa únicamente problemas de ciudad, sino también agendas programáticas, sectoriales y de control al Gobierno central.
En el Caribe, la agenda confirma parcialmente una intuición territorial: los asuntos minero-energéticos, agropecuarios y ambientales aparecen entre los temas más relevantes. Esto conecta con una región marcada por debates sobre energía, tarifas, transición energética, minería, conflictos ambientales, desarrollo rural y seguridad alimentaria. Sin embargo, también aparecen salud, inclusión social, familia, seguridad y TIC, lo que muestra que la bancada Caribe no se limita a una sola agenda sectorial. Su comportamiento combina demandas estructurales de desarrollo regional con discusiones coyunturales sobre prestación de servicios, presencia estatal y condiciones sociales.
Centro Oriente presenta una de las agendas regionales más claras. Hábitat y vivienda, asuntos agropecuarios y transporte aparecen como temas dominantes. Esta combinación apunta a una región donde el crecimiento urbano, la presión sobre vivienda, la conectividad y la economía agropecuaria tienen un peso central. En departamentos como Cundinamarca, Boyacá, Santander y Norte de Santander, el control político parece funcionar como canal para discutir ordenamiento territorial, infraestructura, ruralidad y condiciones de vida. En este caso, la dimensión regional ayuda a entender mejor por qué ciertos temas adquieren relevancia legislativa más allá de la agenda nacional del Gobierno. En Centro Sur y Tolima Grande, la agenda aparece fuertemente asociada al sector agropecuario, seguido por salud y cultura. Aunque el volumen es menor frente a regiones con bancadas más grandes, la concentración temática es clara: el agro funciona como eje de articulación territorial. Esta lectura es importante porque muestra que, incluso en regiones con menor peso cuantitativo, el control político puede tener una orientación sectorial muy definida. El Eje Cafetero combina minas y energía, TIC, agro, medio ambiente y relaciones internacionales. Esta mezcla sugiere una bancada con intereses más diversificados, donde conviven preocupaciones productivas tradicionales con temas de conectividad, tecnología y sostenibilidad. En términos de asuntos públicos, esta región no debe leerse sólo desde la economía cafetera o agropecuaria, sino también desde debates emergentes sobre digitalización, infraestructura y transición económica.
Llanos y Amazonía muestran una agenda consistente con su condición territorial. Los temas más relevantes son asuntos agropecuarios, transporte, minas y energía, seguridad, tributación, medio ambiente y salud. Esta combinación refleja los principales dilemas de la región: ruralidad, presencia estatal, conectividad, conflictos asociados a hidrocarburos y minería, seguridad territorial y protección ambiental. En esta bancada, el control político opera como una herramienta para exigir infraestructura, discutir explotación de recursos, visibilizar tensiones ambientales y reclamar mayor presencia institucional.
Finalmente, el Pacífico presenta una agenda marcada por educación, derechos humanos e inclusión social, tributación y hacienda pública, transporte, salud y seguridad. Este patrón muestra una región donde el control político se asocia con brechas sociales, conectividad, inversión pública y presencia estatal. La fuerza de educación e inclusión social sugiere que la bancada Pacífico ha usado estos mecanismos para visibilizar déficits históricos de acceso, desigualdad territorial y vulnerabilidad social. A diferencia de otras regiones donde predominan temas productivos o minero-energéticos, aquí el control político tiene un componente más social e institucional. En conjunto, las dos visualizaciones regionales permiten sostener una conclusión central: el Congreso no procesa la agenda pública únicamente a través de partidos, coaliciones u oposición al Gobierno. También lo hace a través de bancadas territoriales que convierten problemas regionales en mecanismos de control político. Para asuntos públicos, esta lectura es clave porque permite anticipar dónde pueden activarse debates, qué temas movilizan a cada región y qué bancadas pueden convertirse en aliadas, opositoras o amplificadoras de una discusión sectorial. La implicación estratégica es clara: el relacionamiento legislativo no puede diseñarse solo por partido o comisión. También debe considerar la geografía política del Congreso. Energía, ambiente y agro tienen una alta sensibilidad en Caribe, Antioquia y Llanos-Amazonía; vivienda, agro y transporte pesan en Centro Oriente; educación, inclusión social y tributación son centrales en Pacífico; y Bogotá opera más como bancada de alcance nacional que como una bancada exclusivamente distrital. Esto obliga a cruzar cualquier estrategia de incidencia con tres variables: partido, comisión y territorio.
Estrategias atípicas y Ley 5: gobernar con herramientas de última instancia.
La falta de mayorías estables llevó al Gobierno y a sus aliados a utilizar con mayor intensidad herramientas procedimentales previstas en la Ley 5 de 1992. Aunque estos mecanismos son legales y hacen parte del funcionamiento ordinario del Congreso, durante este cuatrienio adquirieron un carácter políticamente excepcional porque fueron usados para mantener con vida proyectos que ya no contaban con consensos suficientes en las comisiones.
La apelación se convirtió en una herramienta central. Bajo la lógica del artículo 166, los aliados del Gobierno buscaron que las plenarias revisaran decisiones de archivo o rechazo adoptadas en comisión, con el objetivo de revivir iniciativas estratégicas y trasladarlas a nuevos escenarios de discusión. La reforma laboral y la jurisdicción agraria son ejemplos de cómo una herramienta prevista para garantizar revisión política terminó operando como mecanismo de supervivencia legislativa para proyectos de alto costo político. El uso de mensajes de urgencia también tuvo un impacto relevante. Aunque se trata de una facultad presidencial, su utilización reiterada contribuyó a saturar la agenda de algunas comisiones, especialmente aquellas encargadas de asuntos económicos y sociales.
En la práctica, la acumulación de urgencias, reformas y proyectos de alto impacto redujo los tiempos de deliberación, incentivó trámites acelerados y alimentó la crítica sobre los llamados “pupitrazos”. El control político también se apoyó en herramientas procedimentales para forzar información. El derecho de intervención, las citaciones y los cuestionarios permitieron al Congreso exigir respuestas técnicas en sectores donde el Gobierno enfrentaba resistencia o baja transparencia, especialmente salud, presupuesto, ejecución fiscal y financiamiento de reformas. En este punto, la Ley 5 funcionó como instrumento de contrapeso: no solo ordenó el debate, sino que permitió activar costos políticos frente a la falta de información. Durante la tercera legislatura, el Gobierno, además de negociar dentro del Congreso, también empezó a gobernar con la amenaza de trasladar el conflicto legislativo a las urnas. La consulta popular frente al archivo de la reforma laboral funcionó como un mecanismo de presión sobre las comisiones y plenarias: elevó el costo político de cerrar el trámite y buscó contraponer la voluntad popular directa al procedimiento representativo. En ese sentido, más que una herramienta aislada de participación, operó como una forma de democracia plebiscitaria, en la que el Ejecutivo utilizó la posibilidad de acudir al electorado como instrumento para desbloquear una agenda que ya no contaba con mayorías estables. El punto de fondo es que la Ley 5 no fue un elemento marginal del cuatrienio. Fue parte del conflicto político. Las mayorías no solo se disputaron en votaciones, sino en interpretaciones procedimentales: qué podía apelarse, cuándo podía revivirse un proyecto, cómo debía tramitarse un mensaje de urgencia, qué información podía exigir el Congreso y qué margen tenían las mesas directivas para ordenar o frenar la agenda.
Las dos fases del Gobierno: la fase social que consumió la fase económica.
Una de las claves para entender el cierre del cuatrienio es la estrategia de las dos fases. El Gobierno Petro llegó al poder con una promesa de transformación, pero también con señales iniciales de moderación para tranquilizar a sectores de centro, mercados y actores institucionales. Los llamados “12 mandamientos” funcionaron como compromiso político de arranque: respeto a la propiedad privada, estabilidad institucional y ausencia de una ruta constituyente inmediata.
Esa promesa permitió construir una coalición inicial amplia. Los partidos tradicionales encontraron incentivos para participar en el Gobierno y acompañar sus primeras iniciativas. Sin embargo, el capital político se concentró casi por completo en una primera fase social: reforma a la salud, reforma pensional, reforma laboral, educación, igualdad y agenda rural. Esa fase absorbió el tiempo legislativo, desgastó a las comisiones y tensó la relación con los partidos independientes. La segunda fase, que debía estar orientada a la reactivación productiva, política industrial, crecimiento económico y reformas sectoriales de mayor consenso, nunca llegó a consolidarse, no porque el Gobierno no la anunciara, sino porque la fase social consumió la energía política disponible. La reforma a la salud fracturó la coalición; la laboral requirió presión plebiscitaria y apelaciones; la pensional avanzó con moderaciones; la educativa se hundió; y la jurisdicción agraria quedó incompleta o condicionada por los tiempos del trámite.
La concentración del control político en Hacienda, salud, agro, ambiente, energía y transporte muestra que la segunda fase económica quedó aplazada por falta de tiempo legislativo y también porque la primera fase social abrió múltiples frentes de presión sectorial. Cada reforma arrastró preguntas fiscales, operativas y territoriales que terminaron consumiendo la agenda del Congreso y obligando al Gobierno a defender simultáneamente su programa social, su viabilidad presupuestal y su capacidad de ejecución. El resultado fue un Gobierno que logró instalar la agenda de cambio, pero no consiguió estabilizarla en una arquitectura legislativa de largo plazo. La promesa de transformación terminó dependiendo de mayorías ad hoc, de mesas directivas no siempre alineadas y de partidos cada vez más preocupados por la elección de 2026.
Congreso 2026-2030: fragmentación, nueva correlación de fuerzas y gobernabilidad condicionada
El número efectivo de partidos muestra que el poder en Colombia está atomizado entre múltiples fuerzas, lo que dificulta la construcción de mayorías y obliga a negociar cada iniciativa, voto a voto. No hay margen para una agenda de transformación radical sin contención, negociación y trámite.
Tras las elecciones del 8 de marzo de 2026, el Senado queda altamente fragmentado. El Pacto Histórico se mantiene como una fuerza relevante, pero lejos de la mayoría absoluta; el Centro Democrático llega fortalecido como oposición; y los partidos Liberal, Conservador, la U y nuevas alianzas conservarán el poder de bisagra. Esta distribución muestra que ningún bloque puede imponer una agenda sin acuerdos amplios.
El nuevo Congreso no elimina la polarización, pero tampoco produce una mayoría clara para ningún proyecto. La izquierda conserva una bancada fuerte y territorialmente más consolidada; la derecha se fortalece como bloque de contención; y los partidos tradicionales, aunque castigados en algunos espacios, siguen siendo necesarios para cualquier mayoría. En Cámara, no hay un viraje contundente a la izquierda, pero sí una ventaja que obliga a negociar. Además, el centro crece como espacio de definición para construir mayorías.
En ese escenario, figuras que juegan un papel como el de Efraín Cepeda adquieren relevancia simbólica y práctica. La tesis de que el Congreso no puede ser notario del Ejecutivo resume el cambio de época: los partidos tradicionales ya no están dispuestos a operar como extensión automática del Gobierno, incluso cuando negocien proyectos específicos. Esto marca un distanciamiento definitivo frente a la lógica de la coalición inicial de 2022. El próximo Congreso tendrá tres efectos sobre la gobernabilidad. Primero, elevará el costo de las reformas estructurales. Cualquier cambio profundo en salud, laboral, pensiones, tributación, ambiente, energía o justicia requerirá coaliciones multipartidistas. Segundo, fortalecerá a las bancadas bisagra. Liberal, Conservador, la U, verdes no alineados, sectores regionales y partidos de centro tendrán capacidad de definir trámites, condicionar ponencias y modular textos. Tercero, aumentará la importancia de las comisiones. En un Congreso fragmentado, las mayorías no se construyen únicamente en plenaria. Se definen desde la designación de ponentes, el control del orden del día, los tiempos de discusión y las presidencias de comisión. La principal conclusión prospectiva es que el Congreso 2026-2030 no será más fácil de gobernar que el Congreso 2022-2026. Será, probablemente, más fragmentado, más polarizado y más transaccional. Esto no impide la aprobación de reformas, pero sí obliga a que cualquier gobierno reduzca ambición, module tiempos y construya acuerdos desde el inicio.
El balance del cuatrienio 2022-2026 muestra que el Congreso fue, al mismo tiempo, límite y condición de gobierno. Fue límite porque obligó al Ejecutivo a moderar sus reformas, archivar iniciativas, aceptar modificaciones y acudir a estrategias de presión cuando perdió mayorías. Pero también fue condición porque ninguna de las victorias legislativas del Gobierno habría sido posible sin negociación con partidos tradicionales, bancadas bisagra y facciones independientes.
La caída de la efectividad legislativa no significa que el Congreso haya dejado de funcionar. Significa que el Gobierno perdió la capacidad de ordenar el Congreso alrededor de su agenda. Esa diferencia es fundamental. El sistema no se paralizó: hubo debates, control político, aprobación de leyes, sanciones, archivos, apelaciones y disputas procedimentales. Lo que se agotó fue el modelo de gobernabilidad que el Gobierno intentó sostener después de la ruptura de la coalición.
El cierre del cuatrienio también dejó ver una tensión adicional: en los proyectos de alto impacto fiscal o institucional, parte de la función deliberativa del Congreso quedó crecientemente condicionada por el Ejecutivo. La necesidad de aval gubernamental para proposiciones con impacto presupuestal, el uso reiterado de mensajes de urgencia y el control de la información técnica redujeron el margen real de decisión de las bancadas. Esto no elimina la autonomía del Legislativo, pero sí muestra que, en la práctica, la viabilidad de muchas iniciativas dependió menos de la voluntad congresional que de la posición fiscal, política y procedimental del Gobierno.
El cuatrienio deja una advertencia para el próximo gobierno: en Colombia, el mandato presidencial no sustituye la construcción legislativa. La agenda de gobierno solo se convierte en política pública cuando logra pasar por las reglas, tiempos, intereses y vetos del Congreso. Petro intentó gobernar primero con coalición, luego con facciones y finalmente con presión plebiscitaria. Cada etapa le permitió sobrevivir, pero ninguna logró reemplazar una mayoría estable. Esa es la principal lección del periodo: sin coalición sí se puede gobernar; pero sin coalición no se puede transformar de manera sostenida.
El Congreso como límite y condición de gobierno